elektrownia wiatrowa ustawa wiatrakowa

Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – uwagi do projektu

W Sejmie procedowana jest nowa ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (druk nr 315). Obecnie projekt ten jest już po pracach w sejmowej Komisji Infrastruktury, która w swym sprawozdaniu wniosła o uchwalenie projektu tej ustawy w wersji z 30 marca 2016 r. (druk nr 365). Ustawa ureguluje wiele aspektów technicznych, a także – co szczególnie istotne z punktu widzenia samorządów i konsumentów – obciążeń fiskalnych.

30 marca br. na posiedzeniu sejmowej Komisji Infrastruktury, na którym omawiano projekt, opracowano sprawozdanie Podkomisji Nadzwyczajnej i przyjęto projekt wraz z kilkoma poprawkami. Obecnie prace nad projektem ustawy nieco wyhamowały, bowiem posłowie oczekują na stanowisko rządu. Do tej pory przewidywano, że propozycje zmian najprawdopodobniej wejdą w życie na początku drugiego półrocza bieżącego roku.

Problem pozornie rozwiązany
Nowa ustawa wprowadza znaczne ograniczenia w funkcjonowaniu elektrowni wiatrowych i z pewnością budzi skrajne emocje wielu grup, których te przepisy dotkną. Nie ma wątpliwości, iż aktualny stan prawny w tym zakresie wymaga zmian, co sygnalizuje choćby Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO), który w kolejnym już wystąpieniu do Ministra Środowiska1 zaznaczył, że konstytucyjne wymogi ochrony zdrowia i życia oraz ochrony środowiska nie są realizowane przez obecne uregulowania. RPO wskazuje na negatywne zjawiska, dotykające siedzib ludzkich i będące efektem działania turbin wiatrowych, takie jak hałas, infradźwięki, efekty akustyczne i optyczne. W pismach RPO z poprzednich lat wskazywano również na kwestie związane z niewielkimi odległościami turbin wiatrowych, dzielących je od zabudowy mieszkaniowej, które w ekstremalnych sytuacjach wynoszą jedynie 80 m. Do tej pory brakowało odpowiednich instrumentów prawnych, poprzez które właściwe instytucje mogłyby badać wpływ turbin wiatrowych na środowisko, a obywatele – w dostateczny sposób brać udział w procedurze ustalania lokalizacji oraz budowy turbin wiatrowych.

Również inwestor, zainteresowany inwestycjami w sektorze energetyki wiatrowej, musi mierzyć się ze spiętrzeniem niejasności w obowiązujących przepisach, a także z trudną ścieżką administracyjną: należy bowiem spełnić wymogi wynikające z Prawa energetycznego, ustawy o odnawialnych źródłach energii, Prawa ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody czy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także – już na szczeblu aktów prawa miejscowego – z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Przepisy nie rozwiązują też szeregu problemów praktycznych, przykładowo w zakresie metodologii pomiaru i sposobów ograniczenia poziomu hałasu, co ma przełożenie na odległości lokowania turbin wiatrowych od terenów zabudowy mieszkaniowej.

I tak problem w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowej wydaje się być rozwiązany w projekcie jedynie na pozór. Warunki w tym zakresie określa Rozdział 2 projektowanej ustawy. Zgodnie z jej art. 3, „lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”. W związku z tym, po zmianach, nie będzie już możliwa budowa elektrowni wiatrowej na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy! Jeśli więc gmina będzie zainteresowana lokalizacją na jej terenie siłowni wiatrowej, niezbędne stanie się podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględnione zostanie przeznaczenie działek na cele związane z energetyką wiatrową. W tym miejscu pojawia się jednak bardzo istotne ograniczenie, które w praktyce będzie niosło za sobą dalekosiężne skutki praktyczne. Sposób i warunki ustalania odległości elektrowni wiatrowej od budynków mieszkalnych, ale również form ochrony przyrody, określają art. 4-6 projektowanej ustawy. Nie wdając się w szczegółowe kwestie z tym związane, można przyjąć, że minimalna odległość lokowania elektrowni wiatrowych od innych obiektów ma być równa 10-krotności wysokości urządzenia, liczonej do jego najwyższego punktu, czyli z uwzględnieniem łopat wirnika. Podejście takie z pewnością rozwiąże problemy w zakresie uciążliwego sąsiedztwa „wiatraków” dla mieszkańców, lecz jednocześnie w gminach, gdzie elektrownie wiatrowe są już wybudowane, może to doprowadzić do całkowitego zakazu zabudowy mieszkaniowej. Będzie to miało skutek w sferze fiskalnej gmin, a także – patrząc od drugiej strony, co pewnie nie było zamierzone przez ustawodawcę – spowoduje ograniczenie dla obywateli, którym odbiera się prawo zamieszkiwania w danej lokalizacji, bez pytania ich o zdanie, czy sąsiedztwo elektrowni wiatrowej stanowi dla nich uciążliwość, czy też nie.

Skutki fiskalne
Skoro mowa o skutkach fiskalnych, to obecnie przy inwestycjach w elektrownie wiatrowe istotnym kosztem, który należy wziąć pod uwagę, jest wysokość podatku od nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, stawka tego podatku wynosi 2% wartości budowli. Dotychczas podstawą wyliczenia stawki podatku była jedynie wartość części „budowlanej” siłowni, tj. fundamentu i masztu, bez urządzeń technicznych (gondoli z generatorem, komputera sterującego i wirnika z łopatami). Takie rozwiązanie było korzystniejsze dla inwestora. W konsekwencji zmian wprowadzanych przez art. 22 pkt 1 projektowanej ustawy ma się jednak zmienić definicja „budowli” z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i zostać z niej wykreślony zwrot „elektrowni wiatrowych”. Od momentu wejścia w życie projektowanych przepisów zacznie zatem funkcjonować definicja legalna „elektrowni wiatrowej”, w brzmieniu nadanym przez jej art. 2 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z nową definicją, „elektrownią wiatrową będzie budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, składająca się co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji (40 kW)”. Z kolei przez elementy techniczne elektrowni wiatrowej, jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 projektowanej ustawy, należy rozumieć „wirnik z zespołem łopat, zespół przeniesienia napędu, generator prądotwórczy, układy sterowania i zespół gondoli wraz z mocowaniem i mechanizmem obrotu”. Podstawa obliczania stawki podatku od nieruchomości wzrośnie więc w drastyczny sposób.

Może jednak zrodzić się pytanie, czy taki zabieg legislacyjny będzie wystarczający dla możliwości zmiany dotychczasowej praktyki ustalania wysokości podatku od nieruchomości. Zdaniem autora, wymaga to głębszej analizy, bowiem można mieć w tym względzie pewne wątpliwości, na tle których dojść może do sporów między inwestorami a gminami.

Wszystko w rękach UDT
Kolejną istotną zmianą jest objęcie elektrowni wiatrowych nadzorem Urzędu Dozoru Technicznego (UDT). O ile sama idea takiego rozwiązania wydaje się słuszna, o tyle, niestety, również tu, na poziomie rozwiązań szczegółowych, znalazły się propozycje, które należy ocenić negatywnie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 projektowanej ustawy, UDT wydaje decyzję zezwalającą na eksploatację elektrowni wiatrowej, która jest wymagana do jej eksploatacji i użytkowania. Czynności dokonywane przez UDT przed wydaniem tej decyzji określone są w art. 12 tej ustawy (m.in. sprawdzenie kompletności i prawidłowości przedłożonej dokumentacji, uczestnictwo w próbach funkcjonowania elektrowni wiatrowej). Również dokonanie naprawy lub modernizacji elementów technicznych elektrowni wiatrowej wymaga uprzedniego uzgodnienia z UDT, a także ponownego uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację (zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 tej ustawy). Za wszystkie te czynności pobierane są opłaty, przy czym wysokość jednorazowej opłaty – mówiąc językiem projektu ustawy – nie przekracza 1% wartości inwestycji wybudowania elektrowni wiatrowej. Opłata ta będzie więc stanowiła istotny koszt, bowiem decyzję zezwalającą należy odnawiać co dwa lata, nie licząc, oczywiście, sytuacji, w których będzie to konieczne częściej, ze względu na dokonywanie napraw lub modernizacji (przy czym czytając przepisy projektu ustawy literalnie, nawet najdrobniejsza naprawa będzie wymagała konsultacji z UDT). Szczegółowe kwestie w zakresie wysokości opłat mają zostać uregulowane w rozporządzeniu ministra właściwego ds. energii. Z tym że na mocy art. 31 ust. 2, do czasu wydania tego rozporządzenia opłaty za czynności UDT pobiera się w maksymalnej wysokości.

Dodać należy, że eksploatacja elektrowni wiatrowej, bez stosownej decyzji UDT, jest zagrożona karą grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności do lat 2.

Inwestorzy, którzy oddali do użytkowania elektrownie przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy, będą mieli rok na uzyskanie decyzji UDT. Za niedopełnienie tego obowiązku projektodawca przewiduje sankcje karne, o których mowa w powyższym akapicie.

Krytyczne uwagi wobec projektu
Projekt wzbudza wiele kontrowersji. Na jego temat wypowiedział się w swej opinii Sąd Najwyższy2 (SN), który negatywnie ocenił nieadekwatność kary pozbawienia wolności, rezygnację z elastycznego rozwiązania, które nie pozwala na dostosowanie decyzji lokalizacyjnej do konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę m.in. specyfikację technologiczną wiatraka, oraz szkodzącą rynkowi procedurę związaną z wydawaniem decyzji. Podkreślił również, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne dotyczące wydania kolejnego pozwolenia na eksploatację (co dwa lata) przedłuży się, nawet nie z winy inwestora, konieczne będzie zamknięcie elektrowni, bez faktycznej konieczności i wbrew zdrowemu rozsądkowi. Sąd Najwyższy proponuje wydawanie pozwoleń na czas nieokreślony, ale z obowiązkiem dokonywania okresowych przeglądów oraz z prawem do wstrzymania działalności obiektu w przypadku ewentualnych zastrzeżeń UDT. Propozycje SN nie znalazły jednak uznania w oczach projektodawcy, który nie zdecydował się na wprowadzenie tych poprawek do projektu ustawy.

Do grona krytyków projektu dołączyło również Ministerstwo Spraw Zagranicznych, które w opinii przesłanej sejmowej Komisji Infrastruktury3 przedstawiło przyczyny i skutki niezgodności projektu z prawem europejskim. Główny problem dotyczy lokalizacji elektrowni wiatrowej – uzależnienie od jej wysokości to, w opinii MSZ, kryterium nieproporcjonalne i nieuzasadnione. Ponadto wskazywany jest także dyskryminacyjny sposób potraktowania elektrowni wiatrowych wobec innych technologii energii odnawialnej, co stoi wbrew przepisom Dyrektywy 2009/28 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE. Z tej regulacji wynika także wymóg, by opłaty ponoszone przez inwestorów, w związku z wydawaniem pozwoleń, były rozsądne i proporcjonalne w stosunku do kosztu procedury ich uzyskiwania. Dostrzeżono też problem z obowiązkowym ujęciem lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – wobec braku istnienia takiego planu w wielu miejscach, gdzie potencjalnie mogłaby stanąć elektrownia wiatrowa.

Projektowane przepisy wzbudzają więc nie tylko kontrowersje, ale również szereg wątpliwości interpretacyjnych – mimo że intencje zdają się być szlachetne, to jednak nie idzie to w parze z rzetelnym podejściem i analizą skutków stanowionego prawa. Podmioty, których dotkną skutki funkcjonowania projektowanej ustawy, a więc nie tylko inwestujący w energetykę wiatrową, ale również samorządy oraz obywatele, po raz kolejny będą musieli zmierzyć się z szeregiem problemów. Wskazuje się bowiem, że procedowane przepisy mogą przynieść długofalowe konsekwencje, chociażby w zakresie przyjętych przez Polskę zobowiązań w zakresie energii pochodzącej z jej odnawialnych źródeł (do 2020 r. 19,13%), ograniczenia powstawania nowych elektrowni wiatrowych, zwiększenia kosztów funkcjonowania siłowni już istniejących, co z kolei będzie miało przełożenie na ceny energii przez nie produkowanej.

Źródła:

  1. www.rpo.gov.pl/sites/default/files/Do_MSr_ws_ochrony_praw_osob_mieszkajacych_w_poblizu_farm_wiatrowych.pdf.
  2. http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/918977CFCF000ED0C1257F79006A5380/%24File/315-003.pdf.
  3. http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/B522B03042D6108FC1257F870051EB34/%24File/365-001.pdf.

Partner Portalu

Partner merytoryczny

Partner Portalu

partner merytoryczny