rozwój lądowych elektrowni wiatrowych

Pomyślne wiatry dla rozwoju lądowych elektrowni wiatrowych?

Od niemal czterech lat obowiązują przepisy Ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (potocznie nazywanej „ustawą wiatrakową”), ustanawiającej daleko idące ograniczenia w możliwości lokalizacji i realizacji w Polsce tego rodzaju przedsięwzięć. Przepisy te stały się przedmiotem kontrowersji jeszcze przed ich wejściem w życie, a w trakcie ich obowiązywania sformułowano na ich temat szereg wypowiedzi w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym.

Na tle orzecznictwa sądów administracyjnych zasadniczo aprobującego sposób ich wprowadzenia oraz treść wymogu „dziesięciokrotności wysokości wiatraka” na lądzie wyróżniało się postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Kielcach z 12 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Ke 337/17). Skład orzekający w sprawie objętej tym postanowieniem doszedł do wniosku, iż niezbędnym do jej rozstrzygnięcia jest uprzednie skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dotyczących polskich przepisów w zakresie lokalizowania, budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowych. Po niemal trzech latach, bo 28 maja 2020 r., TSUE wydał wyrok w tej sprawie (sygn. akt C-727/17), formułujący kryteria oceny charakteru i skutków przepisów polskiej ustawy wiatrakowej.

Ograniczenia w lokalizowaniu elektrowni wiatrowych na lądzie

Przepisy „ustawy wiatrakowej” określają warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. W regulacjach tych przesądzono m.in. o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3). Co więcej, w art. 4 ust. 1 tej ustawy polski prawodawca zdecydował, iż odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe od budynków mieszkalnych albo budynków, w których skład wchodzi funkcja mieszkaniowa, musi być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Jednym z rezultatów wprowadzenia powyższych rozwiązań do polskiego porządku prawnego było powstanie nowej przesłanki obligatoryjnej odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego rodzaju przedsięwzięć.

Wątpliwości WSA w Kielcach i pytania prejudycjalne do TSUE

W sprawie objętej wspomnianym postanowieniem WSA w Kielcach organy administracji publicznej obydwu instancji uznały, że przepisy „ustawy wiatrakowej” stoją na przeszkodzie określeniu środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. W skardze do WSA w Kielcach na decyzję organu II instancji zwrócono uwagę, iż przepisy polskiej ustawy wiatrakowej nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej na podstawie prawa Unii Europejskiej dotyczącego usług na rynku wewnętrznym (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006 r.) i przepisów technicznych (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2015/1535/UE z dnia 9 września 2015 r.). Dodatkowo strona skarżąca zauważyła, że skutki obowiązywania polskiej „ustawy wiatrakowej” budzą wątpliwości, z punktu widzenia ich zgodności z unijnymi przepisami w zakresie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r.). Powyższe zastrzeżenia związane z trybem wprowadzenia polskiej ustawy wiatrakowej i zawartego w niej wymogu „dziesięciokrotności wysokości wiatraka” podzielił skład orzekający WSA w Kielcach w tej sprawie, wskutek czego doszło do przedstawienia TSUE pytań prejudycjalnych zmierzających do ustalenia:

  1. czy przepisy dyrektywy 2015/1535/UE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego należy interpretować w ten sposób, że „przepisami technicznymi” w rozumieniu tej dyrektywy, których projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej, są przepisy krajowe ograniczające dopuszczalność lokalizacji elektrowni wiatrowych poprzez ustanowienie minimalnej odległości ich usytuowania od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w oparciu o kryterium wysokości elektrowni wiatrowych mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli?
  2. czy przepisy dyrektywy 2006/123/WE dotyczącej usług na rynku wewnętrznym powinny być interpretowane w ten sposób, że do przepisów, które uzależniają podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od terytorialnego ograniczenia zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami, o których państwo członkowskie powiadamia Komisję Europejską, należy przepis ustawowy ograniczający lokalizowanie elektrowni wiatrowych poprzez takie ustanowienie minimalnej odległości ich usytuowania od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, że ma być ona równa lub większa od wielokrotności wysokości takich elektrowni mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli?
  3. czy przepisy dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, które ogranicza lokalizowanie elektrowni wiatrowych poprzez takie ustanowienie minimalnej odległości ich usytuowania od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, że ma być ona równa lub większa od wielokrotności wysokości takich elektrowni mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli?

Wystąpienie przez WSA w Kielcach z takimi pytaniami spowodowało zawieszenie postępowania nie tylko w tej konkretnej sprawie. Przyczyniło się to również do zawieszenia postępowań sądowoadministracyjnych w innych sprawach, obejmujących decyzje administracyjne odmawiające określenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych z powodu niedochowania wymogu „dziesięciokrotności wysokości wiatraka” (np. postanowienie WSA w Gdańsku z 23 lipca 2018 r. – sygn. akt II SA/Gd 340/18; postanowienie WSA w Bydgoszczy z 28 sierpnia 2019 r. – sygn. akt II SA/Bd 423/19).

Stanowisko TSUE w sprawie polskiej „ustawy wiatrakowej” – pytanie pierwsze

Wątpliwości wyrażone w postanowieniu WSA w Kielcach zostały zaadresowane przez TSUE w wyroku z 28 maja 2020 r. w sprawie Syndyk Masy Upadłości ECO-WIND Construction S.A. w upadłości przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach (sygn. akt C-727/17).

W odpowiedzi na pierwsze z pytań prejudycjalnych, przedstawionych przez WSA w Kielcach, TSUE stwierdził, iż przepisy dyrektywy 2015/1535/UE należy interpretować w ten sposób, iż wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, których projekt jest objęty obowiązkiem notyfikacji do Komisji Europejskiej, „o ile jego ustanowienie nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego”. Pewnych wskazówek dla WSA w Kielcach w tym zakresie można dopatrywać się w pkt. 47-49 komentowanego wyroku TSUE. W pkt. 47 wskazano, że „[polski – przyp. autora] przepis nie zakazuje jednak podmiotom gospodarczym dalszego instalowania elektrowni wiatrowych i, co za tym idzie, używania i sprzedaży turbin wiatrowych” (pkt 47). Tym niemniej w pkt. 48 wyroku TSUE dodał: „na rozprawie przed Trybunałem Komisja podniosła, a rząd polski temu nie zaprzeczył, że w latach 2012-2016, czyli w okresie bezpośrednio poprzedzającym przyjęcie ustawy o elektrowniach wiatrowych, nowa zainstalowana moc elektrowni wiatrowych wahała się w przedziale 760-1000 MW rocznie, podczas gdy w latach 2017 i 2018, już po przyjęciu tej ustawy, ta nowa zainstalowana moc wynosiła już tylko, odpowiednio, 12 i 6,7 MW rocznie”. Wreszcie w pkt. 49 wyroku TSUE stwierdził: „[u]względniając powyższe, to do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy ustanowienie wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie skutkuje ustanowieniem faktycznego zakazu sprzedaży turbin wiatrowych, pozwalając jedynie na ich marginalne użytkowanie”.

Stanowisko TSUE w sprawie polskiej „ustawy wiatrakowej” – pytanie drugie

Odpowiadając na drugie z pytań prejudycjalnych przedstawionych przez WSA w Kielcach, TSUE uznał, że przepisy dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie ustanawiające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie należy do przepisów, które uzależniają podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego, zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami, które państwo członkowskie winno notyfikować Komisji Europejskiej. Zdaniem TSUE, uregulowania krajowe ustanawiające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie są objęte zakresem zastosowania przepisów dyrektywy 2006/123 (pkt 58 komentowanego wyroku).

Stanowisko TSUE w sprawie polskiej „ustawy wiatrakowej” – pytanie trzecie

W ramach odpowiedzi na trzecie z pytań prejudycjalnych przedstawionych przez WSA w Kielcach, TSUE doszedł do wniosku, iż przepisy dyrektywy 2009/28 należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwiają się one uregulowaniu, które wprowadza wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, „jeśli to uregulowanie jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego”. W tym kontekście, w ocenie TSUE, przewidziane w dyrektywie 2009/28 rozwiązania nakładające na każde państwo członkowskie obowiązek dbania o to, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. osiągał co najmniej próg minimalny określony w załączniku do tej dyrektywy, nie sprzeciwiają się jako takie uregulowaniu wprowadzającemu wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych (pkt. 62-69 komentowanego wyroku). W dalszej kolejności, z powołaniem się na wcześniejsze orzecznictwo TSUE w sprawach lokalizacji elektrowni wiatrowych, TSUE podkreślił, iż przepisy dyrektywy 2009/28 obejmują nie tylko rozwiązania ściśle proceduralne, lecz również inne regulacje krajowe poświęcone autoryzacji, certyfikacji i licencjonowaniu, a także mają zastosowanie do instalacji wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych (pkt 77 komentowanego wyroku). W konsekwencji, zdaniem TSUE, przepisy polskiej ustawy wiatrakowej podlegają ocenie z punktu widzenia ich obiektywności, przejrzystości, proporcjonalności i niedyskryminacyjnego charakteru, co jest wymagane na gruncie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2009/28. TSUE dodał przy tym: „[w] tych okolicznościach to do sądu odsyłającego należy zweryfikowanie tego, czy to uregulowanie należy uznać za niezbędne i proporcjonalne” (pkt 80 komentowanego wyroku).

Wskazówki TSUE dla WSA

Również w tym kontekście TSUE sformułował pewne wskazówki dla WSA w Kielcach. W pkt. 81 wyroku podkreślono konieczność sprawdzenia „czy przyjęte (…) środki nie wykraczają poza to, co jest odpowiednie i konieczne dla realizacji uzasadnionych celów, którym ma służyć uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym, przy czym, jeśli istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich środków, należy stosować najmniej restrykcyjny, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów”. Ponadto, za niezbędną TSUE uznał też weryfikację tego, że „to uregulowanie ogranicza się tylko do elektrowni wiatrowych, z wyłączeniem innych form produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, takich jak urządzenia fotowoltaiczne czy biomasa”. Kolejnym elementem oceny wymaganej do przeprowadzenia jest fakt, iż polska ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych „został[a] przyjęta na poziomie krajowym i że pozbawia on[a] władze lokalne jakiegokolwiek zakresu uznania co do możliwości zastosowania odstępstwa od wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych” (pkt 82 komentowanego wyroku).

Co dalej z lądowymi elektrowniami wiatrowymi?

Na początku 2020 r. Ministerstwo Rozwoju zapowiedziało opracowanie i przekazanie do konsultacji społecznych projektu ustawy nowelizującej ustawę wiatrakową. Nie przedstawiono przy tym kierunku proponowanych zmian i nie wskazano aktualnie obowiązujących rozwiązań, które miałyby ulec modyfikacji. Do dnia opracowania niniejszego tekstu zapowiadany projekt nie ujrzał światła dziennego.

Sformułowane przez TSUE kryteria oceny charakteru i skutków obowiązywania przepisów „ustawy wiatrakowej” mogą stanowić zwrot w – dotychczas ustabilizowanym przepisami „ustawy wiatrakowej” – krajobrazie regulacji dotyczących lokalizacji na lądzie inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych. TSUE wskazuje bowiem na konieczność dokonywania interpretacji polskich przepisów w świetle właściwych regulacji prawa Unii Europejskiej, w szczególności pod kątem charakteru i możliwości uznania polskich rozwiązań za przepisy techniczne wymagające notyfikacji Komisji Europejskiej oraz w zakresie ich wpływu na urzeczywistnianie rozwiązań prawnych związanych ze stosowaniem energii ze źródeł odnawialnych. Za wymagające weryfikacji TSUE uznał też bezwzględne egzekwowanie wymogu „dziesięciokrotności wysokości wiatraka” z pominięciem indywidualnej oceny okoliczności faktycznych danej sprawy. W rezultacie wiele wskazuje na to, iż skutkiem wyroku TSUE w sprawie C-727/17 będzie co najmniej konieczność ponownego spojrzenia na polskie przepisy pod kątem dalszego rozwoju sektora lądowej energetyki wiatrowej w Polsce.

reklama

reklama

 

partner merytoryczny