OZE w polskim prawie

OZE w polskim prawie. Co zmieniło się w ciągu ostatnich 15 lat?

Część 1 – okres przed ustawą o odnawialnych źródłach energii i tuż po jej uchwaleniu

Odnawialne źródła energii (OZE) to istotne z punktu widzenia gospodarki i energetyki zagadnienie. Ich ogromny potencjał może stać się antidotum na kryzys energetyczny, który prędzej czy później nadejdzie. Na tle rozwiniętych państw europejskich Polska ma jeszcze wiele do nadrobienia w zakresie wykorzystania poszczególnych rodzajów OZE. Kluczowym elementem pomagającym wykorzystać potencjał tkwiący w energii odnawialnej, jest stworzenie przejrzystych ram prawnych. Niniejszy artykuł ma na celu sprawdzenie, ile polskiemu ustawodawcy udało się w tym zakresie zrobić po 2000 roku i jakie miejsce zajmują OZE w polskim prawie.

OZE w polskim prawie – ewolucja definicji odnawialnych źródeł energii

Pierwszym, wymagającym szerszego omówienia zagadnieniem jest definicja legalna odnawialnych źródeł energii, czyli sprawdzenie czym są OZE dla polskiego ustawodawcy. Zanim w życie weszła Ustawa z dnia 20 lutego 2015 roku o odnawialnych źródłach energii (dalej ustawa o OZE), definicja legalna tego pojęcia zawarta była w art. 3 pkt 20 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku – Prawo energetyczne. Według tej ustawy, przez odnawialne źródło energii rozumiało się „źródło wykorzystujące, w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, aerotermalną, geotermalną, hydrotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu pochodzącego ze składowisk odpadów, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątków roślinnych i zwierzęcych oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątków roślinnych i zwierzęcych”. Definicja ta została wprowadzona Ustawą z dnia 26 lipca 2013 roku o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw.

Wcześniejsza definicja zaktualizowana i dostosowana

Powyżej przytoczona definicja jest efektem ewolucji tego pojęcia prawnego i wskazuje na dynamiczny rozwój technologii odnawialnych źródeł energii. Warto przytoczyć tu chociażby pierwszą definicję OZE, która znalazła się w ogłoszonym tekście ustawy Prawo energetyczne w art. 3 pkt 21. Zgodnie z nią OZE to „źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania nie zakumulowaną energię słoneczną w rozmaitych postaciach, w szczególności energię rzek, wiatru, biomasy, energię promieniowania słonecznego w bateriach słonecznych” (DzU z 1997 r., nr 54, poz.348).

15 lat później (w brzmieniu aktualnym na 15 czerwca 2012 roku, DzU z 2012; poz. 1059) ustawodawca sformułował odnawialne źródło energii jako: „źródło wykorzystujące, w procesie przetwarzania, energię wiatru, promieniowania słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadki rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych”.

W znowelizowanej definicji ustawodawca wskazał dodatkowo, że odnawialnym źródłem energii jest również takie, które wykorzystuje w procesie przetwarzania energię aerotermalną i hydrotermalną. Sformułowanie biogaz wysypiskowy zastąpił natomiast pojęciem biogazu pochodzącego ze składowisk odpadów. W przypadku tej ostatniej zmiany, można stwierdzić, że miała ona charakter stylistyczny. Gaz wysypiskowy jest gazem wytwarzającym się samoczynnie na składowiskach odpadów, pojęcia użyte przez ustawodawcę były więc synonimami. Z kolei wprowadzenie do definicji odnawialnych źródeł energii sił aerotermalej i hydrotermalnej poszerzyło katalog legalny tego sformułowania. Należało to uznać za zmianę pozytywną, wskazującą na to, że polski ustawodawca podejmował próby uaktualnienia ustawodawstwa energetycznego i dostosowania go do wprowadzanych na rynku energetyki niekonwencjonalnej innowacji oraz do prawa unijnego i przepisów państw europejskich, które są bardziej zaawansowane w legalnych regulacjach dotyczących OZE.

OZE w polskim prawie. Błąd logiczny definiowania…

Negatywnie trzeba było jednak ocenić sposób definiowania, jaki polski ustawodawca zastosował w ustawie – Prawo energetyczne. Co do definicji OZE, należy przyjąć, że popełniono błąd logiczny definiowania (błędne koło), który prowadzi do niemożności wytłumaczenia znaczenia sformułowania „odnawialne źródła energii”. Z drugiej jednak strony, prawdziwą sztuką byłoby wyjaśnienie w inny sposób, czym jest OZE bez utraty przejrzystości i zrozumiałości myśli ustawodawcy. Najwłaściwszym zabiegiem było więc zawarcie w definicji legalnej zamkniętego katalogu odnawialnych źródeł energii, co ustawodawca uczynił i zabieg ten powtórzył w dedykowanej już stricte zagadnieniu energetyki alternatywnej ustawie o OZE. W jej art. 2 pkt 22 określono, że odnawialnym źródłem energii są „odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu rolniczego oraz z biopłynów”.

Rozwój technologii wymuszać będzie systematyczną weryfikację definicji

Porównując obecnie obowiązującą definicję legalną OZE z poprzedzającą ją regulacją z ustawy Prawo energetyczne, należy zauważyć znaczne poszerzenie roli energii wód i pozbawienie jednoznaczności kwalifikację źródeł energii z przedrostkiem ,,bio’’jako OZE, co będzie jednak wymagało szerszego omówienia w odrębnym artykule. Definicję ustawową odnawialnych źródeł energii oceniać więc można ambiwalentnie, ale możemy być pewni, że rozwój technologii energetyki alternatywnej wymagać będzie od polskiego ustawodawcy systematycznej weryfikacji czy odzwierciedla ona potrzeby branży i zastaną sytuację rynkową.

OZE w polskim prawie – na początku był chaos

Jeszcze w 2014 r. aktem prawnym najszerzej traktującym o odnawialnych źródłach energii była ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 roku – Prawo energetyczne. Oprócz nowelizacji z dnia 26 lipca 2013 roku warte odnotowania są jeszcze dwie inne nowelizacje tej ustawy, zwane „Małą” i „Dużą”.

„Mała nowelizacja” Prawa energetycznego

Pierwsze zmiany dotyczące problematyki OZE zostały wprowadzone tzw. Małą nowelizacją Prawa energetycznego, czyli Ustawą z dnia 2 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (DzU 2004 r., Nr 91, poz. 875). Celem ustawodawcy było całkowite dostosowanie ustawy – Prawo energetyczne do dyrektyw unijnych, a przede wszystkim do Dyrektywy 2001/77/WE w sprawie promocji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej produkowanej z odnawialnych źródeł energii. Niemniej istotna była również modyfikacja mechanizmu dotyczącego obowiązku zakupu energii elektrycznej z OZE.

„Mała nowelizacja” wprowadziła obligatoryjną karę za brak przestrzegania obowiązku zakupu lub wytworzenia energii elektrycznej lub ciepła nie niższą niż dwukrotność średniej ceny „zielonej energii”, a także instytucję świadectw pochodzenia dla energii elektrycznej wytworzonej w OZE. Ta konstrukcja miała nawiązywać do instytucji znanych ustawodawstwom niektórych krajów europejskich, a mianowicie do systemów „zielonych certyfikatów”.

Poza tym powstał obowiązek sporządzania co pięć lat raportu określającego cele w zakresie udziału energii elektrycznej z OZE w kolejnych 10-ciu latach oraz obowiązek sporządzania co dwa lata raportu oceniającego realizację celu w zakresie udziału energii elektrycznej z OZE, a także obowiązek kierowania wpływów z tytułu kar za niewypełnienie obowiązku zakupu na specjalnie wyodrębnione konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z wyłącznym przeznaczeniem na wsparcie rozwoju OZE.

„Duża nowelizacja” Prawa energetycznego

Rok później, bo 3 maja 2005 r., w życie weszła tzw. Duża nowelizacja Prawa energetycznego, czyli Ustawa z dnia 3 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (DzU z 2005 r., Nr 62, poz. 552). W jej art. 9 ust 5 i 6 ustawodawca zwolnił operatorów elektrowni wiatrowych z obowiązku prognozowania produkcji, czyli tzw. bilansowania. Stanowiło to główną przeszkodę w rozwoju energetyki wiatrowej. Odmienny w stosunku do pozostałych źródeł, zakres, warunki i sposób bilansowania źródeł energetyki wiatrowej miały obowiązywać do 31 grudnia 2010 r. Na mocy niniejszej ustawy wprowadzono także o 50% niższe opłaty za przyłączenie źródeł odnawialnych o mocy nie wyższej niż 5 MW, które również obowiązywać miały do 31 grudnia 2010 r., przy czym zasada ta dotyczyć miała wszystkich OZE, niezależnie od ich mocy.

Zgodnie z art. 34 ust. 4 „Dużej nowelizacji” przedsiębiorstwa energetyczne wytwarzające energię elektryczną w OZE o mocy poniżej 5 MW były zwolnione, w zakresie wytwarzania energii w tych źródłach, z corocznych opłat wnoszonych do budżetu państwa przez przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesję na produkcje energii elektrycznej. Wprowadzono także zasadę oddzielenia cechy ekologicznej, potwierdzającej pochodzenie energii od samej energii wyprodukowanej w OZE.

OZE w polskim prawie – nie tylko Prawo energetyczne

Szczególne warunki realizacji przepisów ustawy – Prawo energetyczne regulowały wydawane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze. Niemniej jednak istotne znaczenie w funkcjonowaniu instalacji OZE miały również inne akty prawne rangi ustawowej, pełniące uzupełniającą rolę względem ustawy – Prawo energetyczne.

Niewątpliwie ważnym aktem prawnym dla energetyki odnawialnej w Polsce była (i nadal jest) Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 roku o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, która weszła w życie 1 stycznia 2007 r. Ustawa określa przede wszystkim regulacje dotyczące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biokomponentów, wytwarzania przez rolników biopaliw ciekłych na własny użytek oraz wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wprowadzania do obrotu biokomponentów i biopaliw ciekłych, a także określa sposób realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego.

Istotna jest również Ustawa z dnia 21 listopada 2008 roku o wspieraniu termomodernizacji i remontów. Założeniem tego aktu prawnego jest wsparcie działań, które mają na celu całkowitą lub częściową zamianę konwencjonalnych źródeł energii na źródła odnawialne. Akt prawny wprowadza też pojęcie wysokosprawnej kogeneracji. Jest to proces technologiczny, w wyniku którego wytwarzana jest jednocześnie energia elektryczna i użytkowa energia cieplna.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska oraz Ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko to kolejne, akty prawne, w których doszukać się można przesłania mającego na celu wsparcie rozwoju OZE. Polski ustawodawca określa tu postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Wartą wymienienia regulacją prawną, która uzupełnia omawianą tematykę jest również Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane.

O ile po wejściu w życie ustawy o OZE znacząca część regulacji ustawy – Prawo energetyczne w tym zakresie straciła na ważności, o tyle kolejne z powyżej wymienionych aktów prawnych obowiązują nadal i świadczą o prawnej interdyscyplinarności odnawialnych źródeł energii.

Długo oczekiwana ustawa o OZE

Głównymi problemami w otwieraniu się Polski na OZE do 2014 r. pozostawały przede wszystkim historycznie uwarunkowany sektor energetyczny, oparty w ok. 90% na paliwach konwencjonalnych oraz brak dedykowanej źródłom alternatywnym regulacji prawnej. Co więcej, wdrożenie aktu prawnego regulującego kwestię wykorzystania i rozwoju OZE miało stanowić antidotum na inne słabości polskiego systemu energetycznego – brak dostosowania prawodawstwa krajowego do unijnego oraz zagrożenie osiągnięcia celu obligatoryjnego wynikającego z Polityki energetycznej Polski do 2030 r., a mianowicie osiągnięcia przez Polskę w 2020 r. co najmniej 15% udziału energii z odnawialnych źródeł w zużyciu energii finalnej brutto.

Mając powyższe na uwadze, 8 lipca 2014 r. do Sejmu wpłynął rządowy projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii. Jak wskazano w jego uzasadnieniu, wprowadzenie tego aktu prawnego miało na celu:

  • zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska, m.in. w wyniku efektywnego wykorzystania OZE;
  • racjonalne wykorzystywanie OZE, uwzględniające realizację długofalowej polityki rozwoju gospodarczego kraju, wypełnienie zobowiązań wynikających z zawartych umów międzynarodowych oraz podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej;
  • kształtowanie mechanizmów i instrumentów wspierających wytwarzanie energii elektrycznej, ciepła lub chłodu, lub biogazu rolniczego w instalacjach OZE;
  • wypracowanie optymalnego i zrównoważonego zaopatrzenia odbiorców końcowych w energię elektryczną, ciepło lub biogaz rolniczy z instalacji OZE;
  • tworzenie nowych miejsc pracy w wyniku przyrostu liczby oddawanych do użytkowania nowych instalacji OZE;
  • zapewnienie wykorzystania na cele energetyczne produktów ubocznych lub pozostałości z rolnictwa oraz przemysłu wykorzystującego surowce rolnicze.

Proces legislacyjny zakończył się 20 lutego 2015 r., kiedy to ustawę przyjęto w Sejmie, a 11 marca 2015 r. została ona podpisana przez Prezydenta RP.

Ustawa o OZE – i co dalej?

Wejście w życie ustawy spotkało się z krytycznymi głosami ze strony branży energetyki odnawialnej, która artykułowała, że ustawa nie spełnia swoich założeń, a wśród głównych zarzutów wskazywano niechęć rządu do inicjatyw obywatelskich oraz duży wpływ energetycznych monopolistów na jej kształt1. Od początku istnienia regulacji dedykowanej energetyce alternatywnej było wiadomym, że jej zmiany będą więc nieuniknione.

Dotychczas uchwalono następujące zmiany do ustawy o OZE:

  • Ustawa z dnia 29 grudnia 2015 roku o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz ustawy – Prawo energetyczne;
  • Ustawa z dnia 22 czerwca 2016 roku o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw;
  • Ustawa z dnia 20 lipca 2017 roku o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii;
  • Ustawa z dnia 7 czerwca 2018 roku o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw;
  • Ustawa z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw.

Co te zmiany wniosły do pierwotnej regulacji? Na ile były istotne i zasadne? O tym już niebawem w kolejnym artykule.

Źródło:

  1. Historia ustawy o OZE, https://magazynfotowoltaika.pl/historia-ustawy-o-oze/

Artykuł opublikowany w ramach współpracy z ECO LEGAL Kancelarią Adwokatów i Radców Prawnych

EcoLegal

fot. na otwarcie sozosfera.pl