Wraz z rosnącym udziałem odnawialnych źródeł energii (OZE) oraz postępującą transformacją struktury systemu energetycznego na rozproszony, coraz większe zainteresowanie inwestorskie budzi zastosowanie magazynów energii. Magazyny energii mogą się od siebie znacząco różnić. W zależności od pojemności znajdą zastosowanie jako niewielkie przydomowe moduły, odbierające i przechowujące nadwyżkę energii w instalacji prosumenckiej. Mogą być jednak również wykorzystywane przez duże przedsiębiorstwa produkujące energię elektryczną oraz operatorów sieci dystrybucyjnych i przemysłowych. O ile budowa przydomowego magazynu energii, co do zasady nie budzi wątpliwości prawnych na etapie inwestycyjnym, o tyle w przypadku przemysłowych magazynów energii, stanowiących znacznie większe przedsięwzięcie, proces przygotowania do jego realizacji jest wielowątkowy i skomplikowany. Często pytaniem stawianym przed inwestorem przemysłowego magazynu energii w momencie przystąpienia do skompletowania niezbędnej dokumentacji projektu jest kwestia potencjalnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.
Obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej
Decyzja środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.o.ś) jest wymagana dla przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog tych przedsięwzięć precyzuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (r.p.z.o.ś.). Choć przepisy r.p.z.o.ś. nie wymieniają wprost magazynu energii ani wśród przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani wśród przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie oznacza to, że system taki nie będzie tak kwalifikowany.
W przypadku realizacji popularnego w ostatnich latach przedsięwzięcia jakim jest budowa farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz z połączonym z nią zespołem magazynów energii, konieczność uzyskania decyzji środowiskowej nie budzi wątpliwości, gdyż inwestorzy w pierwszej kolejności weryfikują ten obowiązek pod kątem samej farmy fotowoltaicznej. Co jednak wówczas, gdy zamierzenie polegać ma wyłącznie na budowie magazynu energii?
W świetle przepisów u.o.o.ś. nie ulega wątpliwości, że budowa magazynu energii będzie stanowić przedsięwzięcie, definiowane jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś.). Mając na względzie powyższe, by jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy dla budowy magazynu energii wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej należy rozważyć:
- powierzchnię planowanej zabudowy magazynami energii i ich towarzyszącą infrastrukturą;
- występowanie powiązań technologicznych z istniejącymi już przedsięwzięciami kwalifikowanym jako mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (np. z instalacjami do produkcji lub przesyłu energii).
Tym samym, moc (pojemność) magazynów energii, wbrew – być może nasuwającym się – intuicyjnym skojarzeniom, nie będzie parametrem mającym znaczenie przy kwalifikacji przedsięwzięcia pod przepisami r.p.z.o.ś.
Przesłanka I – powierzchnia zabudowy magazynu energii
Pierwszym kryterium, branym pod uwagę przy ocenie, czy dane przedsięwzięcie polegające na budowie magazynu energii wymaga uzyskania decyzji środowiskowej jest kryterium powierzchni zabudowy. Magazyn energii może bowiem zostać uznany za zabudowę przemysłową lub magazynową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 r.p.z.o.ś. W przypadku, gdy powierzchnia zabudowy takiej inwestycji wyniesie lub przekroczy 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, lub w ich otulinach, albo wyniesie co najmniej 1 ha na pozostałych obszarach, stanowić będzie – według obowiązujących regulacji – przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Przez powierzchnię zabudowy, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 r.p.z.o.ś. rozumieć natomiast należy powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Jak wyjaśniono w interpretacji przepisów wydanej przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (Zbiór interpretacji dotyczących rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z lat 2010–2014 – w zakresie przedsięwzięć infrastrukturalnych, opracowanych w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, str. 10) jeszcze wobec uprzednio obowiązującego aktu wykonawczego, przekształcenie może przybrać charakter zmian krótko- lub długoterminowych, a za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać m.in. „powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, ramp, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. usunięcie zbiorowisk murawowych lub łąkowych, niwelacja terenu poprzez zasypanie zbiorników wodnych, drenaż terenów podmokłych lub zabagnionych). W efekcie, o tym, czy dany magazyn energii będzie przedsięwzięciem w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 r.p.z.o.ś., decyduje nie tylko ostateczny kształt zamierzonej instalacji, ale cały proces inwestycyjny i wiążące się z nim – choćby krótkotrwałe – przekształcenia terenu.
Potwierdzenie obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej (lub jego braku) dla magazynu energii ze względu na powierzchnię zabudowy odbywać się będzie w dwóch etapach:
- weryfikacji lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia – pierwszym krokiem jest zidentyfikowanie, czy zamierzony magazyn energii ma być zlokalizowany na obszarze objętym formami ochrony przyrody (lub w ich otulinach); w zależności od wyników tej weryfikacji, dalsze ustalenia w zakresie powierzchni zabudowy należy odnosić albo do 0,5 ha albo do 1 ha;
- weryfikacji powierzchni zabudowy – drugi krok obejmuje ustalenie powierzchni zabudowy magazynu, przy uwzględnieniu nie tylko obiektów budowlanych, ale również pozostałej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji magazynu energii.
Magazyny energii jak farmy fotowoltaiczne?
Czy należy spodziewać się, że w najbliższym czasie prawodawca zdecyduje się wyodrębnić na gruncie przepisów r.p.z.o.ś. magazyny energii jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tak jak miało to miejsce w przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi? Analizując zmiany legislacyjne na przestrzeni ostatniej dekady, nie można wykluczyć takiego scenariusza.
Początkowo, przepisy obowiązującego wówczas Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wyróżniały bezpośrednio zabudowy systemami fotowoltaicznymi, odnosząc się wyłącznie w § 3 ust. 1 pkt 52 do „zabudowy przemysłowej lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą”. W efekcie – podobnie jak obecnie wobec magazynów energii – pojawiały się liczne wątpliwości, czy tego rodzaju przedsięwzięcie (polegające na produkcji energii) może być kwalifikowane jako zabudowa przemysłowa. Dopiero nowelizacja przepisów od 1 sierpnia 2013 r. wprowadziła kryterium powierzchni zabudowy, rozumianej jako powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia dla „zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą”. Wraz z przyjęciem r.p.z.o.ś. prawodawca w tym zakresie przewidział wyłącznie zmiany porządkowe, wyodrębniając definicję powierzchni zabudowy w § 1 ust. 2 pkt 2. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od 10 sierpnia 2013 r., przyjęty został § 3 ust. 1 pkt 54a r.p.z.o.ś., zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli o powierzchni nie mniejszej niż odpowiednio 0,5 ha lub 2 ha, z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi lokalizowanej na dachach i elewacjach obiektów budowlanych, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Przesłanka II – powiązania technologiczne magazynu energii z innymi przedsięwzięciami
Niezależnie od weryfikacji przesłanki powierzchni zabudowy, drugim kryterium niezbędnym do zbadania jest występowanie powiązań technologicznych pomiędzy zamierzonym przedsięwzięciem, a już istniejącymi instalacjami do produkcji lub przesyłu energii. Jak bowiem wynika z drugiej części definicji przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś., przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Oznacza to, że magazyn energii powiązany technologicznie z innym przedsięwzięciem spełniającym kryteria r.p.z.o.ś. stałby się jego integralną częścią.
Magazyn energii, ze względu na swoje zastosowanie i technologię, nie jest w pełni samodzielną instalacją, ale działa w oparciu o jego zaopatrzenie w dany rodzaj energii. Jak sygnalizowano już wcześniej, magazyny energii najczęściej „uzupełniają”instalacje fotowoltaiczne. Nie jest to jednak jedyne możliwe występujące powiązanie technologiczne – na gruncie przepisów r.p.z.o.ś. są to m.in. następujące przedsięwzięcia:
- instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru o łącznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW, albo lokalizowane na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej (§ 2 ust. 1 pkt 5 r.p.z.o.ś.);
- napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV i długości nie mniejszej niż 15 km (§ 2 ust. 1 pkt 6 r.p.z.o.ś.);
- elektrownie wodne (§ 3 ust. 1 pkt 5 r.p.z.o.ś.);
- pozostałe instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, lokalizowane na obszarach objętych formami ochrony przyrody, z wyłączeniem instalacji przeznaczonych jedynie do zasilania znaków drogowych i kolejowych, urządzeń sterujących lub monitorujących ruch drogowy bądź kolejowy, znaków nawigacyjnych, urządzeń oświetleniowych, billboardów i tablic reklamowych, albo o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m (§ 3 ust. 1 pkt 6 r.p.z.o.ś.);
- pozostałe napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV (§ 3 ust. 1 pkt 7 r.p.z.o.ś.;
- zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, lub w ich otulinach, albo nie mniejszej niż 2 ha na pozostałych obszarach, z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi lokalizowanej na dachach i elewacjach obiektów budowlanych.
Instalacja magazynu energii powiązanego z jednym z wyżej wskazanych przedsięwzięć należałoby kwalifikować jako rozbudowę, przebudowę lub montaż istniejącego przedsięwzięcia, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 r.p.z.o.ś. (tj. przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) oraz § 3 ust. 2 pkt 2 r.p.z.o.ś. (tj. przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). W publikacji wydanej przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, objaśniającej przepisy uprzednio obowiązującego aktu wykonawczego, znalazło się stanowisko pozwalające na rozważenie kwalifikacji magazynu energii jako elementu „peryferyjnego”. Wskazano bowiem, że za przebudowę lub rozbudowę przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko „nie należy uznawać przebudów dotyczących wyłącznie urządzeń lub elementów >>peryferyjnych<< związanych z przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko (pod warunkiem, że nie są one wprost wymienione w rozporządzeniu jak np. tłocznie)”. Wskazano na taką możliwość w publikacji Tomasza Wilżaka pt. „Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko – przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów (Warszawa 2011). Tym niemniej, publikacja ta nie stanowiła (nawet w momencie obowiązywania objaśnianych przepisów) źródła prawa, dlatego informacje w niej zawarte nie miały charakteru wiążącego, co oznacza, że właściwe organy administracyjne mogły i mogą w praktyce nie przychylić się do tej wykładni przepisów.
Skutki zaniechań w procesie inwestycyjnym
Uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane przed wydaniem następnych decyzji w trakcie procesu inwestycyjnego (wymienionych w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś.). Chodzi m.in. o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji środowiskowej następuje również przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonaniem robót budowlanych oraz przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (art. 72 ust. 1a u.o.o.ś.).
Brak uzyskania decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy była ona wymagana przepisami prawa, powinien zostać dostrzeżony przez organy administracji publicznej właściwe do wydania wnioskowanej decyzji np. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wówczas, taki wniosek nie zostanie pozytywnie rozpatrzony z uwagi na stwierdzoną niekompletność dokumentacji w ramach wcześniejszego procesu inwestycyjnego. Właściwy organ odpowiednio pozostawi wniosek bez rozpoznania (w przypadku stwierdzenia braków formalnych już na początku i po bezskutecznym wezwaniu do ich uzupełnienia) lub odmówi wydania decyzji, jeżeli brak ten zostanie dostrzeżony po wszczęciu procedowania nad wnioskiem. Jakie mogą być jednak konsekwencje sytuacji, gdy z uwagi na nieprecyzyjnie przekazane dane lub nieprawidłowo złożone oświadczenie o braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, późniejsza decyzja inwestorska zostanie nieprawidłowo wydana? Podniesienie kwestii braku wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej w ewentualnym postępowaniu odwoławczym skutkowałoby uchyleniem skarżonej decyzji. Taka decyzja może zostać także uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego i zaistnieje ryzyko wzruszenia jej w postępowaniu nieważnościowym. Skutki stwierdzenia braku uzyskania decyzji środowiskowej dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie magazynu energii mogą być zatem daleko idące i zarówno objąć wstrzymanie inwestycji, jak również potencjalnie w praktyce uniemożliwić skorzystanie przez inwestora z wybranego finansowania.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Domański Zakrzewski Palinka
