W ostatnich latach nadejście sezonu letniego nieuchronnie łączy się z obawami związanymi z sytuacją hydrologiczną w naszym najbliższym otoczeniu. Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy nie pozostawia w tym względzie wątpliwości i potwierdza, że od 2015 r. na terenie Polski mamy do czynienia z suszą1. Średnie temperatury powietrza miesięcy letnich są wyższe od średniej wieloletniej dla tych miesięcy, co skutkuje ich uznawaniem za ekstremalnie ciepłe2. Utrzymywanie się bezdeszczowej pogody przyczynia się do powstawania symptomów suszy w postaci obniżania się poziomu wód powierzchniowych, zwiększonego parowania wody i degradacji funkcji środowiskowych, gospodarczych i społecznych poszczególnych elementów przyrodniczych. Ujemny bilans wodny stanowi wyzwanie, które – w zależności od stopnia deficytu wody i innych okoliczności jemu towarzyszących – może z dużym prawdopodobieństwem prowadzić do powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a niekiedy wręcz stanowić takie zagrożenie. Szczególnie narażona na wahania bilansu wodnego może być ciągłość dostaw wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, pozostająca jedną z fundamentalnych zbiorowych potrzeb, których zaspokajanie należy do zadań własnych gminy. Powtarzający się niedobór dostępnych zasobów wodnych naturalnie prowadzi do pytania o instrumenty prawne możliwe do wykorzystywania przez gminy w obliczu tego rodzaju sytuacji nadzwyczajnych. Liczne apele o oszczędne korzystanie z wód pochodzące od organów gminnych lub przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych mogą okazać się niewystarczające.
Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej
Susza została wyróżniona wśród katastrof naturalnych (zdarzeń związanych z działaniem sił natury), mogących uzasadniać wprowadzenie stanu klęski żywiołowej – dla zapobieżenia skutkom takiej katastrofy lub w celu ich usunięcia (art. 3 ust. 1 pkt w zw. z art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej). Stan klęski żywiołowej może być wprowadzony na obszarze, na którym wystąpiła klęska żywiołowa, a także na obszarze, na którym wystąpiły lub mogą wystąpić jej skutki. Ponadto, stan klęski żywiołowej wprowadza się na czas oznaczony, niezbędny dla zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, nie dłuższy niż 30 dni. Może on zostać przedłużony na czas oznaczony, za zgodą Sejmu.
Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej może wiązać się z nałożeniem obowiązku stosowania określonych środków zapewniających ochronę środowiska. Oprócz tego, w czasie stanu klęski żywiołowej właściwy miejscowo organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) kieruje działaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W ramach tego rodzaju działań możliwe jest m.in. wydawanie wiążących poleceń organom jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę lub kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy.
Korzystanie z wód – w przypadku suszy ograniczenia może wprowadzić wojewoda
W art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (dalej jako: Prawo wodne) przewidziano, w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, możliwość wprowadzenia przez wojewodę w celu zapobieżenia skutkom suszy czasowych ograniczeń w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wód lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a także zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych. Wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z wód zawiesza wykonywanie uprawnień wynikających z pozwoleń wodnoprawnych. Za szkody powstałe na skutek wprowadzenia czasowego ograniczenia w korzystaniu z wód oraz za szkody powstałe na skutek zawieszenia wykonywania uprawnień wynikających z pozwoleń wodnoprawnych nie przysługuje odszkodowanie (art. 31 ust. 7 Prawa wodnego). Powierzenie takiej kompetencji wojewodzie może budzić wątpliwości z punktu widzenia pomocniczego podziału państwa, w oparciu o kryteria hydrograficzne, funkcjonującego na gruncie przepisów Prawa wodnego. Zarządzanie zasobami wodnymi powinno być realizowane z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy, regiony wodne i zlewnie (art. 12 Prawa wodnego), a nie trójstopniowego podziału państwa na gminy, powiaty i województwa. Co ciekawe, analogiczne uprawnienie do końca 2017 r. przysługiwało dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej (art. 88q ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, dalej jako: Prawo wodne 2001), czyli organom właściwym dla określonych obszarów dorzeczy.
Co w przypadku niewprowadzenia stanu klęski żywiołowej? Czy gminy mogą ograniczyć korzystanie z wód?
Opisane powyżej instrumenty prawne są dostępne wyłącznie w następstwie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Tymczasem stan klęski żywiołowej może, ale nie musi zostać wprowadzony przez Radę Ministrów – z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody. Ewentualne ziszczenie się okoliczności uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie skutkuje jego wprowadzeniem lub prawnym obowiązkiem jego wprowadzenia. Zasadnym staje się zatem pytanie: co w takiej sytuacji mogą zrobić gminy? Czy gminy dysponują instrumentami prawnymi umożliwiającymi przeciwdziałanie skutkom suszy uciążliwym dla wspólnoty samorządowej?
W przeszłości przepisy wprost umożliwiały podejmowanie takich działań przez gminy. Na gruncie art. 105 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (dalej jako: Prawo wodne 1974) możliwe było, w wypadku niedoboru wody, ograniczenie na określonym obszarze pobierania do innych celów wody przeznaczonej do zaopatrzenia ludności, a także wprowadzenie opłaty za przekroczenie ustalonej dla zakładu ilości wody w okresie ograniczeń jej poboru. Do końca 1998 r. kompetencje w tym zakresie przysługiwały wojewodom, a w kolejnych latach – przyznano je organom wykonawczym gmin. Co istotne, możliwość wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń nie była w przeszłości uzależniona od ogłoszenia na danym obszarze stanu nadzwyczajnego. Kluczowy z punktu widzenia dopuszczalności ustanowienia ograniczeń był jedynie niedobór wody na danym terenie.
W aktualnym stanie prawnym zagadnienie to budzi wątpliwości, a zrekonstruowanie tego rodzaju kompetencji po stronie organów gminnych wymaga wyjścia poza przepisy bezpośrednio związane z gospodarowaniem wodami, w tym z przeciwdziałaniem skutkom suszy.
Przepisy porządkowe na terenie gminy
Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: u.s.g.) w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 u.s.g.), przy czym zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (art. 41 ust. 3 u.s.g.). Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 u.s.g.).
Ustanowienie przepisów porządkowych jest dopuszczalne wyłącznie w razie łącznego ziszczenia się trzech przesłanek:
1) obiektywnej – weryfikacji aktualnego stanu prawnego i potwierdzenia, czy materia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,
2) subiektywnej – rezultatów badania, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do zagrożenia życia lub zdrowia obywateli, lub porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, wskutek czego te wartości wymagają ochrony za pośrednictwem przepisów porządkowych,
3) terytorialnej – zagrożenia dla tych wartości muszą występować na obszarze działania organu gminnego planującego ustanowienie przepisów porządkowych.
Pomimo pozornie niebudzącego kontrowersji charakteru pierwszej przesłanki, w praktyce nie było zgodności co do sposobu rozumienia, kiedy ograniczenia w korzystaniu z wód z powodu suszy należałoby uznać za dotychczas nieunormowane i tym samym możliwe do ustanowienia za pośrednictwem gminnych przepisów porządkowych, a kiedy należałoby je uznać za (już) unormowane i wobec tego niedostępne do uregulowania w trybie art. 40 ust. 3 u.s.g.
Korzystanie z wód i ograniczenia w tym zakresie – historyczna interpretacja w orzecznictwie
Dokonane na podstawie przepisów u.s.g.: reaktywacja samorządu gminnego i wyposażenie organów gminnych w kompetencje do wydawania przepisów porządkowych doprowadziły do wzrostu zainteresowania organów gmin przeciwdziałaniem problemom lokalnym za pośrednictwem tego instrumentu prawnego.
Choć intensyfikacji zagrożeń związanych z suszą hydrologiczną dopatrujemy się dopiero w ostatnich latach, to jednak już w latach 90. ubiegłego stulecia podejmowano próby wykorzystania przepisów porządkowych w celu zapobieżenia lub usunięcia skutków suszy na terenie określonej gminy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1306/92, uznano za niedopuszczalne wprowadzenie na podstawie art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g. zakazu używania wody z ujęć publicznych do innych celów niż spożywcze na terenie gminy, w szczególności do podlewania ogródków przydomowych. Sąd uznał, że skoro – wspomniany powyżej – art. 105 Prawa wodnego 1974 przewidywał możliwość ograniczenia na określonym obszarze pobierania do innych celów wody przeznaczonej na zaopatrzenie ludności, to nie ziściła się obiektywna przesłanka wydawania w tej materii przepisów porządkowych („w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących”).
Wejście w życie przepisów Prawa wodnego 2001 skutkowało utratą mocy obowiązującej przez Prawo wodne 1974, w tym art. 105 tego aktu prawnego umożliwiającego organom wykonawczym gmin ograniczenie pobierania do innych celów wody przeznaczonej na zaopatrzenie ludności. Zmiana stanu prawnego, w szczególności pozbawienie organów gminnych takiego instrumentu, doprowadziło do podejmowania przez gminy kolejnych prób ustanowienia przepisów porządkowych w celu zapobieżenia lub usunięcia skutków suszy na terenie określonej gminy. W orzecznictwie ponownie wykluczono dopuszczalność korzystania z tego instrumentu prawnego, przy czym możliwe było wyróżnienie dwóch różnych kierunków argumentacji mającej przemawiać na niekorzyść gmin.
Po pierwsze, w orzecznictwie podkreślano, że – obowiązujący do marca 2011 r. i zastąpiony przez art. 88q ust. 1 Prawa wodnego 2001 – przepis art. 88 Prawa wodnego 2001 wskazywał dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej jako jedyny organ właściwy do ustanawiania ograniczeń w zakresie, jakim jest korzystanie z wód. Miało to wykluczać uznanie materii podlegającej unormowaniu w gminnych przepisach porządkowych za nieuregulowaną w innych przepisach powszechnie obowiązujących [np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu z 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 501/11].
Po drugie, w orzecznictwie kładziono szczególny nacisk na znaczenie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako: ustawa zaopatrzeniowa) dotyczących regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ograniczenia w poborze wody zostały uznane za objęte kompetencjami rad gmin związanymi z przyjmowaniem regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w tym określaniem sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy zaopatrzeniowej (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 932/05). Wprost przyjęto, że jednym z obowiązków ustanowionych w takim regulaminie „może być zakaz używania wody z urządzeń komunalnych do podlewania ogródków przydomowych i upraw rolnych, z uwagi na ograniczoną wydajność ujęć wody” (wyrok NSA z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 417/06).
Przepisy porządkowe ograniczające korzystanie z wód – współczesna interpretacja w orzecznictwie
Kategoryczne stanowisko dotyczące obiektywnej przesłanki stanowienia przepisów porządkowych w celu zapobieżenia lub usunięcia skutków suszy na terenie określonej gminy wydawało się być niewzruszalne. Było ono wielokrotnie powielane zarówno przez sądy administracyjne, jak i przez organy nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (wojewodów). Niemniej jednak postępujące zmiany klimatyczne spowodowały w połowie ubiegłej dekady dalszy wzrost zainteresowania gmin takimi środkami prawnymi, które umożliwiłyby realne oddziaływanie przez organy gminne na sposób gospodarowania wodą w obliczu ujemnego bilansu wodnego i trudności w zachowaniu ciągłości dostaw wody. Podjęto kolejne próby stanowienia odpowiednich przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 oraz art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g.
Punktem zwrotnym w tej dziedzinie były wyroki WSA w Łodzi z 27 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Łd 979/15 i 980/15), w których zakwestionowano dotychczas stosowane argumenty na rzecz wykluczenia możliwości posługiwania się przez organy gmin przepisami porządkowymi w przypadkach suszy. Po pierwsze, zwrócono uwagę, iż dla zastosowania art. 88q ust. 1 Prawa wodnego 2001 niezbędne było uprzednie wprowadzenie stanu klęski żywiołowej na danym terenie. Jeżeli nie wprowadzono takiego stanu nadzwyczajnego, to art. 88q ust. 1 Prawa wodnego 2001 nie mógł być rozumiany jako stojący na przeszkodzie wprowadzeniu przepisów porządkowych przez organy gminne. W ocenie autora, dokonane w art. 31 ust. 5 Prawa wodnego zastąpienie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej przez wojewodę jako organu właściwego do ograniczania korzystania wód w razie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie powinno wpływać na aktualność tej konkluzji (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 272/20). Po drugie, wskazano, że sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody unormowany w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może być utożsamiany z możliwością wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z wód przez odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Materia objęta art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy zaopatrzeniowej ma na celu zapobieżenie sytuacji, która skutkowałaby niedotrzymaniem ciągłości usług, a nie sytuacji, w których niedotrzymanie ciągłości usług już wystąpiło.
Powyższe argumenty podzielił NSA rozpatrujący skargę kasacyjną od jednego z tych wyroków (drugi z nich nie został zaskarżony). W wyroku NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16, podkreślono również, że tylko przy wąskim sposobie rozumienia zwrotu „nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach” (art. 40 ust. 3 u.s.g.) przepisy porządkowe będą mogły realizować cel, dla którego stworzono możliwość ich wydawania, czyli objęcie regulacją nagłych, szczególnych sytuacji na danym terenie. Ponadto, adresatem regulaminu jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie odbiorcy usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo. Doprowadziło to NSA do stwierdzenia, że „w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej – suszy, w sytuacji, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych (…) ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego, ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych”.
Interpretacja korzystna dla organów gminnych została zaakceptowana w późniejszym orzecznictwie. W szczególności wskazano, że przedmiotem regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków może być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, gdy dojdzie do niedotrzymania ciągłości usług, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają takie przedsiębiorstwo do ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 157/19). Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody (np. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20).
Przepisy porządkowe ograniczające korzystanie z wód na stałe w krajobrazie polskiego prawa?
Analiza najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym interpretacja obiektywnej przesłanki stanowienia przepisów porządkowych ograniczających korzystanie z wód z powodu suszy (braku tego rodzaju regulacji w przepisach) nie powinna budzić większych wątpliwości w razie niewprowadzenia stanu klęski żywiołowej. W takim przypadku przepisy Prawa wodnego i ustawy zaopatrzeniowej nie powinny stanowić przeszkody dla przyjmowania przez organy gminne odpowiednich przepisów porządkowych. Pierwszoplanową rolę zaczyna odgrywać subiektywna przesłanka stanowienia takich przepisów, czyli kompleksowa i rzetelna ocena, czy wartości wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony w konkretnej sytuacji. Rozpoznanie czynników faktycznych i prawnych poprzedzające ustanowienie przepisów porządkowych powinno umożliwić weryfikację niezbędności interwencji organów gminnych, np. z punktu widzenia zapewnienia dostaw wody w odpowiedniej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem na potrzeby bytowe i przeciwpożarowe. Pożądane jest również bieżące obserwowanie dostępności zasobów wodnych, aby w razie potrzeby uchylano lub modyfikowano wprowadzone wcześniej przepisy porządkowe ograniczające korzystanie z wód. Wiele wskazuje na to, że przepisy porządkowe służące walce z suszą mogą na stałe zagościć w krajobrazie prawa polskiego, nie tylko z powodu postępujących zaburzeń cyklu hydrologicznego na terenie kraju.
Źródła:
- Komunikat Biura Prasowego IMGW-PIB, „Sytuacja hydrologiczna w Polsce – SUSZA”.
- Komunikat Biura Prasowego IMGW-PIB, „Charakterystyka wybranych elementów klimatu w Polsce w czerwcu 2022 roku”.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Domański Zakrzewski Palinka