Projekty partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) w sektorze wod-kan były realizowane jeszcze przed wejściem w życie pierwszej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. Sukces tego typu przedsięwzięć spowodował, że projekty PPP w sektorze wod-kan uchodzą za jedne z najbardziej rentownych.
Przykładem takiego przedsięwzięcia jest spółka joint venture, utworzona w 1992 r. przez Gdańsk i francuską grupę Saur. W ramach tej współpracy, Miasto Gdańsk powierzyło – na 30 lat prowadzenie systemu wod-kan specjalnie utworzonej spółce – Saur Neptun Gdańsk Polska S.A. Na podobnych zasadach ukształtowano prowadzenie gospodarki wodnościekowej w Tarnowskich Górach, gdzie inny francuski koncern – Veolia Environmet – utworzył spółkę Veolia Voda, która stała się współwłaścicielem tamtejszego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji.
Nie dziwi zatem fakt, że możliwość zastosowania formuły PPP w tym sektorze cieszy się stosunkowo dużym zainteresowaniem1, 2. W niniejszych rozważaniach warto jednak pójść o krok dalej. Mianowicie, nowa perspektywa finansowa Unii Europejskiej na lata 2014-2020 skłania do pytania o możliwość łączenia środków unijnych z formułą PPP w sektorze wod-kan.
Projekt hybrydowy, czyli łączenie PPP i funduszy unijnych
W najprostszym ujęciu projekty hybrydowe polegają na łączeniu PPP z dofinansowaniem unijnym. Jeszcze do niedawna istniało przeświadczenie, że takie połączenie jest wyjątkowo trudne, a wręcz niemożliwe. Prawodawca unijny dostrzegł jednak powyższy problem i w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013/UE z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady nr 1083/2006/WE (Dz. Urz. UE L 347/320) rozwiał wszelkie wątpliwości. Już w samej preambule tego rozporządzenia podkreślono, że formuła PPP może stanowić skuteczne narzędzie realizacji celów publicznych. Ponadto unijny prawodawca zauważył, że specyfika projektów hybrydowych wymaga zapewnienia szczególnych przepisów, które służą wsparciu realizacji tego rodzaju inwestycji, w ramach polityki spójności (pkt 59 preambuły).
Zgodnie z art. 62 rozporządzenia 1303/2013, europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI) mogą być wykorzystywane w celu wsparcia operacji PPP. Takie operacje muszą być jednak zgodne z obowiązującymi przepisami, w szczególności dotyczącymi pomocy państwa i zamówień publicznych. Celem tego zapisu (analogicznie do postanowień zawartych w preambule) jest przekazanie wyraźnego sygnału, że łączenie dofinansowania UE z formułą PPP jest możliwe.
Pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego na gruncie rozporządzenia 1303/2013
Rozporządzenie 1303/2013 po raz pierwszy wprowadziło legalną definicję PPP na gruncie prawa UE. Zgodnie z art. 2 pkt 24 rozporządzenia, >>„partnerstwa publiczno-prywatne” (PPP) oznaczają formę współpracy między podmiotami publicznymi a sektorem prywatnym, których celem jest poprawa realizacji inwestycji w projekty infrastrukturalne lub inne rodzaje operacji realizujących usługi publiczne, poprzez dzielenie ryzyka, wspólne korzystanie ze specjalistycznej wiedzy sektora prywatnego lub dodatkowe źródła kapitału<<. Z kolei w myśl art. 2 pkt 25, >>„operacja PPP” oznacza operację, która realizowana jest lub ma być realizowana w ramach struktury partnerstwa publiczno-prywatnego<<.
Zawarta w art. 2 pkt 24 rozporządzenia 1303/2013 definicja PPP jest niezwykle szeroka. Obejmuje ona bowiem projekty nie tylko realizowane w oparciu o Ustawę z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r. nr 19, poz. 100, z późn. zm.), ale również te, w których PPP jest tworzone i wdrażane w oparciu o inne akty. Mowa tu przede wszystkim o:
- Ustawie z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (DzU nr 19, poz. 101, z późn. zm.),
- Ustawie z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (DzU z 2013 r. poz. 907),
- Ustawie z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. DzU z 2012 r. poz. 931, z późn. zm.)3.
Należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że rozporządzenie 1303/2013 stanowi podstawę do łączenia rozmaitych form PPP ze środkami unijnym.
Środki unijne na inwestycje w sektorze wodno-kanalizacyjnym
Unia Europejska od lat kładzie nacisk na ochronę środowiska. Jednym z jej elementów jest ochrona wód poprzez inwestycje w sieci wodociągowo-kanalizacyjne i oczyszczalnie ścieków. Celem tych działań jest ograniczenie zrzutów nieoczyszczonych i niedostatecznie oczyszczonych ścieków, a tym samym zapewnienie efektywnego gospodarowania zasobami wodnymi. Również w obecnej perspektywie finansowej UE znalazły się środki na realizację powyższych celów.
Zasady wdrażania środków pochodzących z budżetu UE w okresie finansowym 2014-2020 określa Ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (DzU z 2014 r. poz. 1146). Zgodnie z nią, alokacji unijnych zasobów finansowych służą krajowe oraz regionalne programy operacyjne.
Z punktu widzenia sektora wod-kan, na szczególną uwagę zasługuje Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (POIŚ) oraz programy regionalne, uchwalane dla poszczególnych województw. Podział interwencji pomiędzy poziomem krajowym a regionalnym przebiega – w regionach słabiej rozwiniętych – w oparciu o wielkość aglomeracji ujętych w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK). Wielkość aglomeracji jest wyrażona równoważną liczbą mieszkańców (RLM). W umowie partnerstwa, zawartej między Komisją Europejską a Polską w sprawie finansowania z funduszy europejskich, ustalono, że w sektorze wodno-ściekowym poziom krajowy będzie przebiegał powyżej wartości 10 tys. RLM, natomiast poziom regionalny obejmie aglomeracje mieszczące się w przedziale między 2 a 10 tys. RLM4. Od tej ogólnej zasady są jednak pewne wyjątki. Mianowicie, w regionach lepiej rozwiniętych wsparcie z POIŚ-u będzie udzielane również w aglomeracjach z przedziału 2-10 tys. RLM.
Co istotne, zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym beneficjentem będą mogły być podmioty tego samego typu. Z jednej strony będą to jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, a z drugiej podmioty świadczące usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostek samorządu terytorialnego.
Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko
POIŚ – w ramach Osi Priorytetowej II – przewiduje działanie 2.3. pn. „gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach”5. Celem tego działania jest zwiększenie liczby ludności korzystającej z ulepszonego systemu oczyszczania ścieków komunalnych, zapewniającego podwyższone usuwanie biogenów. Zostanie to osiągnięte dzięki dokończeniu budowy systemów gospodarki wodno-ściekowej w aglomeracjach. Zgodnie z założeniami POIŚ-u, realizacja działania 2.3 pozwoli na wypełnienie zobowiązań akcesyjnych w zakresie gospodarki ściekowej oraz przyczyni się do ochrony i zachowania stanu ekologicznego wód Bałtyku oraz zapobiegania zanieczyszczeniu wód powierzchniowych w Polsce.
W pierwszej kolejności wsparcie z POIŚ-u będzie kierowane na budowę, przebudowę i remont oczyszczalni ścieków. W tym zakresie premiowane będą inwestycje mające na celu dostosowanie oczyszczalni ścieków komunalnych do wymogów Dyrektywy Rady 91/271/EWG z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. Urz. UE z 30 maja 1991 r. L 135). Dofinansowaniem mogą również zostać objęte przedsięwzięcia polegające na zwiększeniu przepustowości lub zmniejszeniu energochłonności procesów. Co istotne, w przypadku działań na oczyszczalni ścieków, integralną część projektu powinien stanowić element dotyczący gospodarki komunalnymi osadami ściekowymi (jeśli istnieją potrzeby w tym zakresie).
Ponadto wsparcie mogą uzyskać inwestycje związane z zagospodarowaniem komunalnych osadów ściekowych (procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające te procesy). W rezultacie zagospodarowanie osadów ściekowych powinno odbywać się sposób inny niż gromadzenie na składowiskach odpadów.
W ramach działania wspierane będą również inwestycje w sieć kanalizacji sanitarnej w aglomeracjach wyznaczonych na podstawie Ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. DzU z 2015 r. poz. 469, ze zm.). W tym zakresie realizowane będą projekty umożliwiające osiągnięcie wymogów dyrektywy ściekowej w zakresie poziomu wyposażenia aglomeracji w sieć kanalizacji sanitarnej. Ścieki odprowadzane nowowybudowaną lub modernizowaną kanalizacją sanitarną po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego muszą być odprowadzone do oczyszczalni ścieków. W zakresie sieci dopuszczalny jest również rozdział kanalizacji ogólnospławnej na sanitarną i deszczową.
Zadania w obszarze zaopatrzenia w wodę będą dotyczyły m.in. budowy i modernizacji infrastruktury wodociągowej (ujęć wody, stacji uzdatniania wody, sieci wodociągowych) a także zakupu sprzętu do wykrywania niekontrolowanych przecieków z sieci wodociągowej.
W ramach POIŚ-u kwalifikowane będzie również wsparcie na efektywne zarządzanie siecią – poprzez wdrożenie tzw. inteligentnych systemów zarządzania sieciami wod-kan, w tym kanalizacją deszczową. Wdrożenie systemu przez beneficjenta ma na celu zapewnienie oszczędności zasobów (oszczędność wody, monitorowanie przecieków, strat wody z sieci wodociągowych), zapobieganie infiltracji wód do sieci kanalizacyjnych oraz monitorowanie wycieku ścieków do środowiska, a także adaptację do zmian klimatu (inteligentne zarządzanie sieciami kanalizacji deszczowej, likwidacja wąskich gardeł, zapobieganie podtopieniom i powodziom itd.).
Na wskazane wyżej inwestycje zostanie przeznaczone ze środków unijnych ponad 1,6 mld euro.
Regionalne programy operacyjne
Podobnie jak POIŚ, również poszczególne regionalne programy operacyjne przewidują środki na działania w sektorze wod-kan. Ich głównym celem jest wypełnienie wymagań dyrektywy ściekowej. Jak już wspomniano, wsparcie dotyczyć będzie projektów w aglomeracjach o wielkości 2-10 tys. RLM, ujętych w KPOŚK-u oraz wynikających z Master planu dla dyrektywy ściekowej, dotyczących:
- budowy, rozbudowy i modernizacji oczyszczalni ścieków komunalnych (w tym również w zakresie zagospodarowania osadów ściekowych),
- budowy i modernizacji systemów kanalizacji zbiorczej (w tym rozdział sieci ogólnospławnej),
- budowy i modernizacji systemów zaopatrzenia w wodę jako uzupełnienie ww. zadań, przy czym koszty związane z budową i modernizacją systemów zaopatrzenia w wodę mogą stanowić do 50% kosztów całkowitych inwestycji. Projekty dotyczące budowy sieci wodociągowej otrzymają wsparcie wyłącznie w zakresie zgodnym z ustawą Prawo wodne (tj. przy jednoczesnej realizacji na danym obszarze sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej)6.
Wsparcie z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020
Na obszarach wiejskich inwestycje w sektor wod-kan mogą zostać objęte wsparciem z Programu Obszarów Wiejskich 2014-2020. Wydaje się, że taką możliwość przewidziano w ramach Priorytetu 6B pt. „Wspieranie lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich”. W ramach opisu powyższego priorytetu podkreśla się, że jednym z najważniejszych problemów obszarów wiejskich należy niski poziom rozwoju sieci wod-kan. Na jakich zasadach i kiedy potencjalni beneficjenci będą mogli zwrócić się o wsparcie – tego jeszcze nie wiadomo.
Warto postawić na projekty hybrydowe
Łączenie środków unijnych z PPP jest z całą pewnością możliwe. Biorąc pod uwagę kapitałochłonność inwestycji w sektorze wod-kan, może to być niezwykle interesujące rozwiązanie dla wielu gmin czy innych podmiotów świadczących usługi publiczne w tym obszarze. Jak przedstawiono powyżej, nie brakuje środków na ten cel również w obecnej perspektywie finansowej UE. Warto zatem, jeszcze przed przystąpieniem do inwestycji, zapoznać się z obecnymi programami operacyjnymi i rozważyć realizację projektu hybrydowego.
Źródła:
- Sektor wodno-kanalizacyjny: uwarunkowania prawne, przegląd rynku. Rynek ochrony środowiska. Energia dla Olsztyna, „Forum PPP” 2/2014.
- Realizacja zadań publicznych gminy w sektorze wodno-kanalizacyjnym w kontekście wykorzystania PPP i koncesji. „Biuletyn PARP” 8/2013.
- Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego. www.ppp.gov.pl/Publikacje/Documents/Komentarz_ppp_w_CPR_20_final.pdf.
- http://ec.europa.eu/contracts_grants/agreements/index_pl.htm.
- Szczegółowy opisu osi priorytetowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (obowiązujący od 23 lipca 2015 r.).
- Wielkopolski Regionalny Programu Operacyjny na lata 2014-2020 wraz ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego (wersja 1.4 z czerwca 2015 r.).
fot. na otwarcie pixabay.com
