Wbrew swojemu tytułowi, Ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry dotyka szeregu zagadnień o charakterze ogólnopolskim, wykraczających poza „rewitalizację” (odbudowę, odnowę) drugiej pod względem długości rzeki w Polsce i jej dorzecza oraz zależnych od nich ekosystemów lądowych. Utworzenie Inspekcji Wodnej (od 1 lipca 2024 r.), modyfikacja zasad ponoszenia odpowiedzialności prawnej za korzystanie z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej oraz ustanowienie rozwiązań służących uniemożliwieniu lub ograniczeniu korzystania z urządzeń wodnych wykonanych lub eksploatowanych bez wymaganych zgód wodnoprawnych to tylko niektóre z rozwiązań, których wprowadzenie może zaskakiwać w zestawieniu z tym, czego uregulowanie zapowiedziano w tytule ustawy, czyli z „rewitalizacją rzeki Odry”. Rozwiązania przewidziane w tej ustawie mają wpływ lub będą oddziaływać w najbliższym czasie na gospodarowanie wodami oraz wykonywanie zadań z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że będą wpływać na działalność przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w całym kraju. Wśród aspektów korzystania z wód w całym kraju, objętych przepisami tej ustawy, na szczególne zainteresowanie zasługują regulacje poświęcone wprowadzaniu ścieków do wód z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej.
Jakich zmian dokonano w ustawie?
Zagadnienie dokonywania zrzutów z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej jest regulowane przede wszystkim w Ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Za pośrednictwem przepisów ustawy o rewitalizacji rzeki Odry dokonano zmian w Prawie wodnym dotyczących tego sposobu korzystania z wód.
Rozszerzono wymagania związane z prowadzeniem ewidencji z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej. Wymagania te znajdują zastosowanie do zakładów pobierających wodę, przeznaczających ścieki do rolniczego wykorzystania oraz wprowadzających ścieki do wód lub ziemi (art. 101 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa wodnego). Ponadto dodano kolejny element obowiązkowy operatów wodnoprawnych, na podstawie których wydaje się pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej (art. 409 ust. 4a Prawa wodnego). Takie operaty wodnoprawne mają zawierać „także” określenie średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów burzowych. Odzwierciedleniem powyższego jest obowiązek ujęcia w pozwoleniu wodnoprawnym średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów burzowych (art. 403 ust. 2 pkt 21 Prawa wodnego).
Rozbudowane regulacje dotyczące opłaty stałej i opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód
Co więcej, rozbudowano regulacje dotyczące opłaty stałej i opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód. W przypadku opłaty stałej, do przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, określającego sposób obliczania wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód (czynniki, których iloczyn stanowi o wysokości takiej opłaty) dodano zdanie drugie właściwe dla „wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do wód”. Zdanie drugie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego precyzuje, jak należy rozumieć jeden z czynników naliczania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód (czas wprowadzania ścieków do wód) w przypadku wprowadzania ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej. Z kolei w przypadku opłaty zmiennej, po art. 272 ust. 6 Prawa wodnego określającego sposób obliczania wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód (czynniki, których iloczyn stanowi o wysokości takiej opłaty) dodano cztery przepisy precyzujące. Pierwszy wskazuje co należy brać pod uwagę w toku określania wysokości opłaty (ust. 6a). Drugi ustala jak określać ilość ścieków (ust. 6b), trzeci – jak określać ilość substancji zanieczyszczających w ściekach (ust. 6c). Natomiast czwarty reguluje to, jak określać wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej (ust. 6d).
Znaczenie przepisów przejściowych i ich uzasadnienia
Zmianom opisanym powyżej towarzyszyły przepisy przejściowe odnoszące się do tego korzystania z wód. W ocenie autora, to właśnie te przepisy sprawiają, że pozornie niewielkie zmiany stanu prawnego dokonane za pośrednictwem ustawy o rewitalizacji rzeki Odry mogą mieć dalekosiężne skutki. W przepisach przejściowych tej ustawy zostały niejako „przemycone” rzeczywiste intencje projektodawcy. Trzeba podkreślić, że nie zostały one wyrażone wprost ani w przepisach merytorycznych ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, ani w przepisach tej ustawy zmieniających m.in. Prawo wodne.
Wygaśnięcie pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej bez odszkodowania
Stosownie do art. 16 ust. 2 tej ustawy wydane przed dniem 1 stycznia 2024 r. pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej wygasają, bez odszkodowania, po upływie okresu, na jaki zostały wydane, jednak nie później niż do 1 stycznia 2026 r. Trzeba tu zaznaczyć, że tego typu rozwiązania są zazwyczaj przyjmowane w sytuacjach, w których zmiany dotychczasowego stanu prawnego są na tyle poważne, że decyzje administracyjne wydane wcześniej nie mogą dalej obowiązywać. Jest to szczególny przykład przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych, na której obowiązywanie zasadniczo nie wpływają zmiany stanu prawnego w okresie obowiązywania decyzji.
Naturalnym staje się postawienie pytania – co takiego zmieniło się w związku z wejściem w życie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, że wszystkie pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej mają wygasnąć z mocy prawa? Poza dodaniem w art. 403 ust. 2 pkt 21 Prawa wodnego obowiązku ujęcia w pozwoleniu wodnoprawnym średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów burzowych, nie uległy zmianie inne wymagania dotyczące tego rodzaju pozwoleń wodnoprawnych. Co istotne, w praktyce średnia roczna liczba zrzutów była wcześniej i nadal jest określana w takich pozwoleniach wodnoprawnych bez wymogu wyrażonego wprost w ustawie. Nowy, obowiązkowy element pozwolenia wodnoprawnego był i jest (już) obecny w dotychczas wydawanych pozwoleniach – bez względu na to, czy wydano je w oparciu o przepisy aktualnego Prawa wodnego, czy też na podstawie obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.
Do czego dążyło Ministerstwo Infrastruktury?
Dopiero z uzasadnienia projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry wynika, jaki argument miałby – zdaniem Ministerstwa Infrastruktury, odpowiedzialnego za przygotowanie projektu – przemawiać za ustanowieniem tak daleko idącej regulacji. W uzasadnieniu tym można przeczytać: „[o]becnie występują przypadki udzielania odrębnych pozwoleń na wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi, mimo że działanie to stanowi integralną część usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi i ma na celu zabezpieczenie oczyszczalni ścieków przed przeciążeniem hydraulicznym. Zasadne jest zatem usunięcie z obrotu prawnego obowiązujących pozwoleń na wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi i rozszerzenie zakresu wydawanych pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie oczyszczonych ścieków o warunki dotyczące funkcjonowania przelewów burzowych. Wydane do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej wygasają, bez odszkodowania, po upływie okresu na jaki zostały wydane […]” (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, druk nr 3303, Sejm IX kadencji, s. 34-35). W rezultacie, za pomocą przepisów przejściowych Ministerstwo Infrastruktury dążyło do:
1. odstąpienia od dotychczasowej praktyki wydawania decyzji administracyjnych udzielających pozwoleń wodnoprawnych wyłącznie na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej,
2. włączenia tego aspektu korzystania z wód do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków.
Wygaśnięcie z mocy prawa niektórych pozwoleń wodnoprawnych ma zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu na środowisko
Ten fragment uzasadnienia projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry nawiązuje do udostępnionych pod koniec marca 2023 r. ogólnych założeń dotyczących rozwiązań przewidywanych do zawarcia w projekcie ustawy „o rewitalizacji rzeki Odry” (numer projektu UD488), które miały umożliwić ocenę, w jakim kierunku będą podążać regulacje proponowane przez Ministerstwo Infrastruktury. Same założenia, dostępne w mało czytelnej formie, wspominały jedynie o planowanej zmianie warunków wprowadzania ścieków do wód z oczyszczalni ścieków „by stosować bardziej odpowiednie wymagania mogące zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu na środowisko”. Niestety, nie towarzyszyło temu wtedy jakiekolwiek wyjaśnienie, jakie miałyby być to „wymagania” i co należałoby rozumieć przez „bardziej odpowiednie”. Przepisy przejściowe zawarte w ustawie o rewitalizacji rzeki Odry wskazują, że rozwiązaniem mającym – w ocenie Ministerstwa Infrastruktury – przyczynić się do osiągnięcia tych celów okazało się wygaszenie z mocy prawa dotychczas obowiązujących pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej.
Jak postąpić w obliczu perspektywy wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych?
Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry zakłady wprowadzające ścieki do wód, z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej, są obowiązane do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód przez uzupełnienie ich warunków w zakresie wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do 1 lipca 2024 r.
Przepis ten informuje, żeprzedmiotem obowiązku nie jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, które miałoby zastąpić „stare” pozwolenie przewidziane do wygaśnięcia z mocy prawa w oparciu o art. 16 ust. 2 tej ustawy. Wniosek ma służyć „uzupełnieniu” warunków innego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków o uwarunkowania dotychczas objęte odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej. Czasownik „uzupełnić” oznacza „dodać to, czego brakuje” i „uczynić kompletnym”. Projektodawca wyszedł z założenia, że dotychczasowa praktyka wydawania odrębnych decyzji administracyjnych nie odpowiadała ogólnej systematyce korzystania z wód i celom ochrony wód określonym w przepisach Prawa wodnego. Jednocześnie projektodawca nie dokonał jakichkolwiek zmian w ramach tej systematyki i tych celów, a jedynie skoncentrował się na wyeliminowaniu rozwiązań, które – jego zdaniem – nie znajdowały odzwierciedlenia w przepisach.
Od strony praktycznej, działanie przewidziane w art. 16 ust. 1 tej ustawy może przybrać postać wniosku o zmianę (rozszerzenie) pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków oczyszczonych oraz wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków nieoczyszczonych. Uzasadnienie projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry sugeruje, że rezultatem takiego wniosku powinno być kompleksowe uregulowanie wprowadzania ścieków przez jeden zakład (w znaczeniu podmiotowym, w rozumieniu art. 16 pkt 73 Prawa wodnego) w jednej decyzji administracyjnej, udzielającej pozwoleń wodnoprawnych na różne aspekty korzystania z tej samej usługi wodnej przewidzianej w art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego, czyli wprowadzania ścieków do wód.
Warunek konieczny dla zapobieżenia wygaśnięciu uprawnień do wprowadzania do wód ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej
Warunkiem koniecznym dla zapobieżenia wygaśnięciu 1 stycznia 2026 r. uprawnień do wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej jest uwzględnienie wniosku złożonego w trybie art. 16 ust. 1 tej ustawy i zmiana (w decyzji ostatecznej) pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków oczyszczonych do wód poprzez jego „uzupełnienie” o wprowadzanie ścieków nieoczyszczonych do wód (art. 16 ust. 2 in fine tej ustawy). Jak wynika z art. 16 ust. 1 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, wniosek powinien zostać złożony do 1 lipca 2024 r. Tymczasem stosownie do art. 16 ust. 3 tej ustawy w razie niezłożenia wniosku w tym terminie właściwy organ powinien wezwać do złożenia wniosku i poinformować o skutkach jego niezłożenia. W praktyce należy oczekiwać w wezwaniu powielenia przez organ treści art. 16 ust. 2 tej ustawy, a przynajmniej jego części dotyczącej wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych z mocy prawa najpóźniej z początkiem 2026 r. Niewykluczone, że w takim wezwaniu organ Wód Polskich mógłby również przedstawić jeszcze inne, bardziej szczegółowe wskazania co do treści wniosku, ale to wynikałoby raczej z praktyki poszczególnych organów, a nie wymagań prawnych jako takich. Prawne wymagania wobec wezwania są symboliczne i równie dobrze organ może ograniczyć się do przytoczenia treści art. 16 ust. 2 tej ustawy i wskazania pozwoleń wodnoprawnych, które wygasną w oparciu o ten przepis.
Dalekosiężne skutki niewielkich zmian i przygotowanie do nich
Wejście w życie przepisów ustawy o rewitalizacji rzeki Odry spowodowało, że zakłady wprowadzające ścieki do wód z przelewów burzowych komunalnych kanalizacji ogólnospławnych stały się zobowiązane do podjęcia szeregu działań, nawet jeżeli nie korzystają z wód w dorzeczu Odry. Podjęcie takich działań niewątpliwie wymaga odpowiednich przygotowań, w tym analiz i zabiegów o charakterze prawnym. Z uwagi na wyznaczenie 1 lipca 2024 r. jako terminu na złożenie odpowiednich wniosków dotyczących dotychczas obowiązujących pozwoleń wodnoprawnych, pożądane jest rozpoczęcie stosownych prac w najbliższym czasie.
Co istotne, ujęty w przepisach przejściowych ustawy o rewitalizacji rzeki Odry mechanizm wygasania i „uzupełniania” pozwoleń wodnoprawnych o kwestie związane z wprowadzaniem ścieków do wód z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej może być dobrą okazją dla organów Wód Polskich do ponownej weryfikacji uwarunkowań faktycznych i prawnych takiego korzystania z wód. W praktyce należy liczyć się z możliwością wykorzystania tego mechanizmu przez organy Wód Polskich jako okazji do „ponadplanowego” przeglądu pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód, wykraczającego poza przeglądy standardowe i dodatkowe uregulowane w art. 416 Prawa wodnego oraz przegląd zorientowany wyłącznie na obszar zlewni rzeki Odry i przewidziany w art. 22 ust. 1 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry. Tym bardziej istotne może okazać się przeprowadzenie wewnętrznych badań i ekspertyz, poprzedzających wykonywanie czynności wprost przewidzianych w przepisach ustawy o rewitalizacji rzeki Odry.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Domański Zakrzewski Palinka
