10 lat minęło!

Polska już 10 lat przynależy do struktur Unii Europejskiej. Zapewne przedstawiciele wielu środowisk (w tym reprezentanci różnych ugrupowań politycznych) skupią się na wychwalaniu tego faktu, wskazując na olbrzymi skok cywilizacyjny naszego kraju, jednak znajdą się i tacy, którzy będą udowadniać choćby utratę własnej tożsamości i suwerenności narodowej.
Gospodarka ściekowa, z natury rzeczy nie najlepiej pachnąca (a cuchnąca jeszcze bardziej, gdy zaczyna w niej bełtać polityka), zawsze pozostawała w cieniu dokonań zarówno poprzedniego ustroju, jak i kolejnych rządów po roku 1989. Niemniej można zastanowić się nad zmianami w tym obszarze i odpowiedzieć sobie na pytanie, jak obecność w Unii Europejskiej wpłynęła na ten sektor gospodarki.
Dłuższy okres
Polska ratyfikowała Traktat Akcesyjny (TA) do Unii Europejskiej (DzU z 2004 r. nr 90, poz. 864), gdzie w art. 53 zapisano: „Po przystąpieniu nowe Państwa Członkowskie uznaje się za adresatów dyrektyw i decyzji w rozumieniu artykułu 249 Traktatu WE i artykułu 161 Traktatu Euratom, o ile takie dyrektywy i decyzje zostały skierowane do wszystkich obecnych Państw Członkowskich. Z wyjątkiem dyrektyw i decyzji, które wchodzą w życie zgodnie z artykułem 254 ustęp 1 oraz z artykułem 254 ustęp 2 Traktatu WE, uznaje się, że nowym Państwom Członkowskim notyfikowano takie dyrektywy i decyzje przy przystąpieniu.” Artykuł 54 TA stanowi, że „Nowe Państwa Członkowskie wprowadzą w życie środki niezbędne do przestrzegania od dnia przystąpienia przepisów dyrektyw i decyzji w rozumieniu artykułu 249 Traktatu WE oraz artykułu 161 Traktatu Euratom, chyba że z załączników, o których mowa w artykule 24 lub z jakichkolwiek innych postanowień niniejszego Aktu lub jego załączników, wynika inny termin w tym względzie”. W obszarze gospodarki ściekowej (w zakresie ścieków komunalnych) Polska wynegocjowała dłuższy okres wprowadzenia w życie dyrektyw europejskich – do roku 2015.
Dla realizacji zapisów dyrektyw unijnych w Polsce opracowano Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych, koordynowany przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. Nie negocjowano natomiast terminów implementacji zapisów dyrektyw dotyczących gospodarowania wodami (ściekami) opadowymi. Polska była obowiązana spełnić je do 31 grudnia 2009 r.
Niestety, trzeba podkreślić, że dochodzenie do właściwego poziomu świadomości prawno-ekologicznej naszych rodaków odbywa się z olbrzymimi oporami. Wrodzone cechy – najpierw negowania prawa, potem próbowania jego omijania (wg zasady: „jakoś to będzie”) i w końcu przekonanie, że wiemy wszystko najlepiej i nikt nie będzie nam dyktował, jak mamy postępować – w przypadku gospodarki ściekowej przynoszą opłakane skutki.
Bilans otwarcia
Dokonując próby podsumowania zmian, jakie zaszły w omawianym obszarze w ostatniej dekadzie, na początku należałoby jednak spróbować określić rzeczywistość, w której Polska przystępowała do Wspólnoty. Do tych porównań warto przyjąć również dane wcześniejsze – z końca 1990 r. (a więc z okresu zaraz po transformacji ustrojowej), z roku 2000 – jako wejścia Polski w XXI w. oraz końca 2004 r. – jako roku wejścia do Unii Europejskiej. Lata 2001-2003 były okresem przygotowawczym do akcesji.
Otwarcie Polski na Europę spowodowało olbrzymią presję wyjazdową za naszą zachodnią granicę – nie tylko w celach handlowych. Obywatele Polski odkryli, że przy autostradach, w miejscach obsługi podróżnych (tzw. MOP-ach) znajdują się czyste ubikacje, wyposażone w umywalki z bieżącą wodą i mydło w dozownikach i z… papierem toaletowym. Uważny obserwator zauważał też włazy do pojedynczych systemów oczyszczania ścieków, które – o czym mogli się przekonać bardziej dociekliwi – nie były powiązane ze zbiorowymi sieciami kanalizacyjnymi. Co więcej, te systemy działały! To był szok! Natomiast przy okazji zakupów w marketach rodacy znów napotykali działające, w pełni wyposażone toalety publiczne – z papierem toaletowym, którego i tu nikt nie wykradał. Ze zdziwieniem też odkrywali, że domy nad jeziorami i rzekami są podłączone do kanalizacji, a nikomu z ich użytkowników nawet przez myśl nie przeszło wpuszczanie do tych wód nieoczyszczonych ścieków bytowych. I jeszcze coś, co do dziś wśród Polaków (poza fachowcami) wywołuje olbrzymie zdziwienie, a mianowicie tendencja do utrzymywania w miejscowościach zwartej zabudowy (nawet w małych wioskach).
Zawiedzione ściekowe nadzieje
Na pewno Polska od 1989 r. zrobiła olbrzymi krok naprzód w gospodarce ściekowej. Trudno jednak odnieść się do konkretnych liczb, ponieważ w ostatniej dekadzie ubiegłego wieku ochrona środowiska (czy raczej inżynieria środowiska) nie istniała. Wprawdzie w ówczesnym Ministerstwie Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa opracowano dokument pt. „Kompleksowy program ochrony i kształtowania środowiska w Polsce do roku 1990”, jednak na próżno go dziś szukać. Brakuje zatem jakichkolwiek danych statystycznych, które można by porównywać rok do roku. Niestety, rodzi to obawy o manipulacje danymi, często bowiem nie da się zestawić pewnych informacji, gdyż te dane, którymi dysponujemy, nie mają wspólnych odniesień. Nic zatem dziwnego, że w wielu głowach rodziły się nadzieje na wprowadzenie zasad obowiązujących w całej Europie.
Niestety, nic z tego. Zbierane dziś przez Główny Urząd Statystyczny (GUS) dane są obarczone dużymi błędami. Dotyczy to głównie informacji przekazywanych przez samorządy. Gminy, w składanych sprawozdaniach, tylko teoretycznie podają wielkości odpowiadające rzeczywistości. Na podstawie szczegółowej analizy stanu gospodarki ściekowej w jednym z województw można stwierdzić, że w wielu samorządach umiejętność liczenia jest tylko iluzoryczna, a obliczanie procentów to już „najwyższa matematyka”, niedostępna dla przeciętnego urzędnika. Co gorsza, niejednokrotnie ankiety dla GUS-u wypełniają praktykanci, a poprawności wykonanej przez nich pracy często nikt już nie sprawdza.
Przykładem braku jednoznacznej informacji może być choćby sytuacja w zakresie tzw. przydomowych oczyszczalni ścieków. W 2000 r. odnotowano wykonanie na terenie kraju 502 oczyszczalni przydomowych. Trzy lata później było ich już 1188, a w kolejnym roku – 2236 sztuk. Niestety, większość z nich trudno nazwać instalacjami oczyszczającymi ścieki bytowe. Na ogół były to osadniki, rozsączające nieoczyszczone ścieki przez drenaż, z których w dodatku nikt nie wywoził osadu nadmiernego na oczyszczalnię zbiorową.
Rocznik Statystyczny „Ochrona Środowiska w 2013 r.” podaje, że w 2012 r. wykonano ponad 11,6 tys. przydomowych oczyszczalni. Z treści ogłoszonych przetargów w tym zakresie wynika, że w ubiegłym roku zrealizowano ponad 18 tys. takich indywidualnych systemów – i to licząc tylko te wykonane na zlecenie urzędów gmin! Bo tych zrealizowanych przez inwestorów indywidualnych nikt, niestety, nie liczy. A zatem można przypuszczać, że liczba wykonanych w 2013 r. przydomowych oczyszczalni przekroczyła 20 tys. Gdyby ktokolwiek zadał sobie trud i dopilnował przestrzegania przepisów zobowiązujących właścicieli nieruchomości do zgłoszenia rozpoczęcia eksploatacji takiego systemu w trybie art. 152 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2013 r. poz. 1232 – P.o.ś.), to dane byłyby prawdziwsze. Tyle że takie zgłoszenie skutkuje koniecznością kontroli przez urząd gminy eksploatacji i wywozu osadów. A to już dla wielu samorządów stanowi problem – zwłaszcza przed wyborami, gdy nie należy narażać się wyborcom. Po ogłoszeniu przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w lipcu 2011 r., programu budowy przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków okazało się, że w 2012 r. w przetargach zamówiono niemal 18,3 tys. takich instalacji, a rok później było ich o tysiąc mniej. Można zapytać: jak to się ma do liczby podanej przez GUS? Niestety, trudno na tak postawione pytanie dać jednoznaczną odpowiedź.

Inny przykład problemów ze zbieraniem danych statystycznych związanych z gospodarką ściekową dotyczy ustawowego obowiązku przekazywania – cztery razy w roku – przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (spółki i zakłady budżetowe) danych statystycznych do właściwego miejscowo urzędu gminy. Dopiero na podstawie tak pozyskanych danych lokalne władze powinny planować gminne inwestycje i tworzyć sprawozdania. Niestety, olbrzymia część samorządów nie chce nawet wiedzieć o istnieniu takiego obowiązku. Przecież lepiej „koloryzować” niż opierać się na rzeczywistych danych.

Tab. 1. Dane ogólne o miastach i liczbie ludności korzystających z infrastruktury wod-kan.  

Źródło: Roczniki GUS

 Tab. 2. Ludność miast i wsi korzystająca z oczyszczalni ścieków wg województw w 2012 r.

 Źródło: Roczniki GUS

Należy zwrócić uwagę, że od 2000 r. zmniejsza się wielkość populacji zamieszkującej miasta, z jednoczesnym wzrostem liczby mieszkańców terenów wiejskich (tab. 1). Duży ubytek liczby mieszkańców miast (ponad 3 mln), który został zanotowany w opisywanym okresie, spowodował, iż wzrósł odsetek mieszkańców miast obsługiwanych przez kanalizację. Jednak nie jest to równoznaczne ze wzrostem bezwzględnej liczby mieszkańców miast, którzy korzystają z kanalizacji i oczyszczalni ścieków.

Na ogół obszary, które zasiedlają „uciekinierzy” z miast, są terenami wokół aglomeracji miejskich. Są one wybierane jako oazy spokoju. Stąd też z kolei wynika skokowy wzrost obsługi ludności na terenach wiejskich – o ponad 2 mln mieszkańców.

Trzeba jednak pamiętać, że ze statystyką jest ten kłopot, iż porównywanie różnych tabel daje często odmienne wyniki. Jest to pokłosiem tego, iż na szczeblu podstawowym, na którym zbierane są informacje, sprawozdania sporządzane są przez różne osoby, stąd dane, a tym samym oparte o nie zestawienia, nie są spójne.

Tab. 3. Wsie obsługiwane przez sieć kanalizacyjną i oczyszczalnie ścieków

Źródło: Roczniki GUS

Nie ulega wątpliwości, że w ostatniej dekadzie ubiegłego wieku i w pierwszych latach tego stulecia wzrastała świadomość ekologiczna polskiego społeczeństwa. Jest to zauważalne zarówno na terenach o gęstości zabudowy pozwalającej na obsługiwanie ich przez kanalizacje zbiorowe, jak i w obszarach z zabudową mocno rozproszoną, która nie uzasadnia budowy kanalizacji.
Niestety, w dalszym ciągu znaczącą bolączką jest określenie rzeczywistej ilości wybudowanych tzw. oczyszczalni przydomowych, ponieważ nagminnie nie przestrzega się obowiązku zgłoszenia eksploatacji tych instalacji w urzędzie gminy, w trybie wspomnianego już art. 152 ustawy P.o.ś. Prawdą jest też to, że w większości przypadków lokalne władze wolą nie wiedzieć o tych indywidualnych systemach, gdyż przyjęcie do wiadomości faktu ich użytkowania przez mieszkańców przez urzędników wymagałoby cyklicznej kontroli, co z kolei stwarzałoby wyborcze „niebezpieczeństwa”.
Na podstawie fragmentarycznych danych wojewódzkich liczbę istniejących instalacji „oczyszczalnianych” i „oczyszczalnio-podobnych” można szacować na poziomie ok. 130-150 tys. sztuk. Optymistycznie ujmując, jest to ok. 10% krajowych potrzeb.

Tab. 4. Ludność korzystająca z oczyszczalni ścieków w 2004 r. i w 2012 r.  

 Źródło: Roczniki GUS

Dynamiczny wzrost obsługi mieszkańców w województwach mazowieckim i zachodniopomorskim (tab. 4) wiązał się z otwarciem oczyszczalni „Czajka” w Warszawie i oczyszczalni „Pomorzany” w Szczecinie. Te dwa miasta do momentu uruchomienia oczyszczalni zrzucały do odbiorników nieoczyszczone ścieki. Zwiększenie procentowej liczby obsługiwanych mieszkańców z jednoczesnym spadkiem w wielu województwach odsetka ludności korzystających z oczyszczalni z podwyższoną redukcją związków biogennych zostało z kolei spowodowane błędnym odczytywaniem zapisów art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy ściekowej. Wielu urzędników – od szczebla centralnego do szczebla gminnego – łudziło się, że uda się „wymusić” na Unii łagodniejsze traktowanie Polski w tym zakresie, a osoby, które sygnalizowały nadinterpretację dyrektywy i ostrzegały przed tego konsekwencjami, były traktowane jak wariaci. Unia jednak podtrzymała wymóg stosowania podwyższonej redukcji biogenów w przypadku oczyszczalni obsługujących powyżej 10 tys. RLM (równoważna liczba mieszkańców) i okazało się, że na koniec 2013 r. tylko niespełna 300 oczyszczalni spełnia te wymogi. I jest to duży kłopot.
Mimo problemów trzeba jednak mocno podkreślić dynamikę inwestycji inżynieryjnych w Polsce. W 2004 r. aż w 63 powiatach oczyszczalnie ścieków obsługiwały poniżej 30% mieszkańców miast i wsi. W 10 powiatach ten odsetek nie przekraczał 15%. Na koniec 2012 r. sytuacja była diametralnie inna. Tylko w 18 powiatach oczyszczalnie zapewniały obsługę poniżej 30% populacji mieszkańców i tylko w dwóch powiatach odsetek ten nie przekroczył 20% ludności. Trzeba zatem patrzeć w przyszłość z optymizmem i nadzieją, że ten trend się utrzyma.

Tab. 5. Porównanie sieci kanalizacyjnej wg województw w 2004 i 2012 r.

Źródło: Roczniki GUS

Bez oszałamiającego sukcesu
W miastach odnotowuje się systematyczną poprawę sytuacji, choć nie można mówić o „oszałamiającym” sukcesie. Na ogół miasta charakteryzują się bardzo skoncentrowaną zabudową, co generuje określone utrudnienia. Pojawiają się tu problemy z niewłaściwie prowadzoną analizą przyczynowo-skutkową, powiązaną z elementami ekonomicznymi. Otóż w ciasnej zabudowie wykonywanie sieci grawitacyjnych jest znacznie utrudnione. Niewiedza o alternatywnych rodzajach kanalizacji skutkuje odkładaniem w czasie tak potrzebnych inwestycji. Jeżeli dodamy do tego dużą migrację mieszkańców miast na tereny wiejskie, to sytuacja w miastach przestaje być taka optymistyczna.
W 2012 r. długość sieci wodociągowej rozdzielczej w Polsce wynosiła 283 tys. km, tj. o ok. 5 tys. km (2%) więcej niż w 2011 r. Długość sieci wodociągowej jest istotna dla analizy potrzeb kanalizacji. Jeżeli za stan pożądany uzna się osiągnięcie długości kanalizacji wynoszącej 50% długości sieci wodociągowej (choć w woj. zachodniopomorskim ta proporcja jest znacznie korzystniejsza), to w Polsce winno być ok. 140 tys. km sieci kanalizacyjnej. Przyjmuje się, że za trzy – cztery lata zostanie to osiągnięte, ale trzeba pamiętać, że to tylko teoria. Do poziomu zadowalającego, czyli osiągnięcia przez sieć kanalizacyjną długości wynoszącej ok. 75% długości sieci wodociągowej (ok. 212 tys. km), potrzeba jeszcze ponad 90 tys. km sieci. Przy dzisiejszym poziomie inwestycji oznacza to 18 lat intensywnej rozbudowy sieci. A szacunkowy koszt tych działań, wyliczony wg obecnych stawek, wynosi ok. 71 mld zł!
Recepta na rozwój?
Jak wobec tego ocenić dekadę funkcjonowania Polski w Unii Europejskiej w kontekście gospodarowania ściekami? Ocena nie może być jednoznaczna. Nie nastąpiła bowiem „eksplozja” inwestycji z zakresu budowy sieci kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków. Co prawda, możemy być dumni z ogromnego wysiłku, jaki włożyliśmy w tym obszarze, szczególnie na terenach wiejskich, ale z drugiej strony nasza znajomość unijnego prawa, a głównie jego przestrzeganie pozostawiało wiele do życzenia. Mści się samowola samorządowa i powszechne przekonanie, że „jakoś to będzie”.
Na dobrą sprawę nikt na szczeblu gminnym nie poniósł finansowych konsekwencji za niezgodne z prawem decyzje inwestycyjne. A jednym z głównych problemów było powszechne stosowanie przez zamawiających w postępowaniach przetargowych zasady: „najniższa cena wygrywa”. Niestety, do końca 2015 r. nic się w tej materii nie zmieni, mimo wejścia w życie (18 marca br.) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE. Zakazuje ona stosowania ceny jako jedynego warunku wyboru oferty i wymusza uwzględnianie kosztów eksploatacji przez cały okres amortyzacji. Zamawiający powinien więc stosować, prócz cen, dodatkowe wymagania w zakresie wyspecyfikowania kosztów eksploatacji zabudowanych urządzeń i materiałów. Ale dyrektywa zakłada 24-miesięczne vacatio legis na pełne dostosowanie prawodawstwa krajowego.
Duży wzrost świadomości ekologicznej, osiągnięty przez ostatnią dekadę, oraz wspomniana dyrektywa to chyba recepta na właściwy rozwój gospodarki ściekowej w Polsce – czego należałoby życzyć wszystkim samorządowcom.