Prace nad kodeksem budowlano-urbanistycznym nabierają tempa. Na stronach Rządowego Centrum Legislacji można zapoznać się z uwagami poszczególnych urzędów centralnych, zgłaszanymi do projektu kodeksu w ostatnich tygodniach. Szczególnie interesujące wydają się zastrzeżenia Ministerstwa Spraw Zagranicznych (MSZ).
Obok innych, pomniejszych zastrzeżeń, MSZ przywołuje pismo Komisji Europejskiej (KE) z 29 kwietnia br., w którym to Komisja skierowała do Polski zarzuty formalne dotyczące naruszenia przepisów dyrektywy 2011/92/UE. Dyrektywa wymaga m.in., aby członkowie zainteresowanej społeczności mieli dostęp do procedury odwoławczej. W ocenie KE oznacza to konieczność zapewnienia możliwości zarządzenia zapobiegawczego środka tymczasowego. Tym samym za niezgodne z prawem unijnym mogą zostać uznane przepisy ośmiu specustaw, ograniczających skuteczność procedury odwoławczej.
Tymczasem analogiczne postanowienia zawiera projektowana ustawa. Artykuł 445 §1 kodeksu umożliwia sądowi uzależnienie wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania. Przewidziano także osobne normy ograniczające sądową kontrolę decyzji w sprawach inwestycji celu publicznego (rygor natychmiastowej wykonalności – art. 482, skrócenie okresu rozpatrywania odwołań – art. 543, ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji – art. 545 i katalog możliwych do stwierdzenia naruszeń prawa – art. 546). Zdaniem MSZ, także te przepisy powinny być rozpatrywane w kategorii ograniczenia możliwości wstrzymania wykonania skarżonego aktu.
Obecnie, co do zasady, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są tylko określone podmioty. Tym samym organizacje ekologiczne mogą zaskarżyć ostateczną decyzję środowiskową, ale równolegle na jej podstawie wydawane są kolejne decyzje inwestycyjne i inwestor może przystąpić do robót. W ocenie Komisji takie ograniczenie zakresu stron również miałoby pozostawać niezgodne z art. 11 dyrektywy.
Prawo organizacji pozarządowych
Sam art. 11 dyrektywy zawiera dosyć ogólne postanowienia, zatem trudno uznać stanowisko Komisji za oczywiste i niemożliwe do zakwestionowania. Przepis ten nakazuje umożliwienie członkom zainteresowanej społeczności, mającym wystarczający interes lub podnoszącym naruszenie prawa (gdy jest to wymagane w stosownej procedurze), dostęp do procedury odwoławczej przed sądem, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań. Za spełniające wymogi formalne uważa się „organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym”. Dyrektywa wskazuje przy tym wprost na uprawnienie państw członkowskich do ustalenia, na jakim etapie decyzje mogą być kwestionowane.
Wymóg zapewnienia rzeczywistej możliwości wstrzymania inwestycji nie został wprost zawarty w dyrektywie. Komisja wywodzi go z ogólnego orzecznictwa, wskazującego, że skuteczność prawa wspólnotowego zostałaby ograniczona, gdyby norma prawa krajowego mogła uniemożliwić sądowi zarządzenie środków tymczasowych w celu zapewnienia w pełni skuteczności przyszłego orzeczenia w przedmiocie istnienia uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego. Dlatego sąd krajowy zobowiązany jest nie zastosować normy stojącej na przeszkodzie takiej możliwości (sprawa C-213/89 Factortame Ltd). Rozumowanie to zostało rozciągnięte przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) na możliwość wniesienia do organu sądowego o zarządzenie środków tymczasowych zawieszających czasowo obowiązywanie pozwolenia w oczekiwaniu na ostateczne rozstrzygnięcie (sprawa C‑416/10, Jozef Križan i in.).
Ekoterroryzm – efekt uboczny
Tłem dla projektowanych zmian jest zjawisko tzw. ekoterroryzmu. Przyznanie uprawnień proceduralnych organizacjom ekologicznym ma bowiem ten efekt uboczny, że umożliwia zainteresowanym podmiotom istotne opóźnienie procesu inwestycyjnego. Przedsiębiorcy skarżą się na powszechną praktykę szantażu, polegającego na żądaniu przez tego rodzaju organizacje znacznych kwot za odstąpienie od postępowania i umożliwienie terminowej realizacji inwestycji. Sumy te mogą być przekazywane np. w formie wynagrodzenia za ekspertyzę albo darowizny na określone cele związane z ochroną środowiska. Zmiany wprowadzane projektowanym kodeksem w założeniu miały umożliwiać wyeliminowanie – albo przynajmniej istotne ograniczenie – takiej praktyki.
Warto odnotować, że na chwilę obecną instrumenty prawnokarne wydają się mało użytecznym narzędziem w zwalczaniu powyższej patologii – zwłaszcza, że normy tej gałęzi nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z jednej strony, zrozumiała jest sytuacja, w której właściciel działki sąsiadującej z inwestycją zgadza się na odstąpienie od obrony swoich interesów w zamian za gratyfikację finansową. Z drugiej, trudno znaleźć podobny ekwiwalent w przypadku organizacji ekologicznej, domagającej się wynagrodzenia za rezygnację z udziału w postępowaniu lub za zmianę stanowiska na przychylne inwestorowi. Być może, w razie ewentualnego niepowodzenia wprowadzenia rozwiązań proceduralnych, należałoby rozważyć dokonanie odpowiednich uzupełnień w prawie karnym. Wydaje się, że nie jest wykluczone sformułowanie takiego brzmienia odpowiedniego przepisu, który nie będzie pozostawał w sprzeczności z przepisami dyrektywy.
Co z kaucją?
W odniesieniu do samej kaucji na zabezpieczenie, należy zaznaczyć, że już w obecnym stanie prawnym możliwość wstrzymania wykonalności decyzji inwestycyjnych przez sąd jest fakultatywna i dotyczy sytuacji, w których „zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków”. Aktualne orzecznictwo wskazuje na obowiązek uprawdopodobnienia tych okoliczności. Przepis nie wskazuje explicite na wstępną weryfikację merytoryczną (jak np. art. 152 §1 k.p.a.). Tymczasem w orzecznictwie unijnym – choć w bardzo specyficznym kontekście – pojawiały się twierdzenia dopuszczające ocenę możliwości naruszenia (C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik). Być może alternatywą (lub uzupełnieniem) kaucji zabezpieczającej byłoby wprowadzenie takiego wymogu – przynajmniej w odniesieniu do określonych decyzji inwestycyjnych. Tego rodzaju zmiana nie pozostawałaby, oczywiście, wolna od kontrowersji, ale wydaje się znacznie łatwiejsza do obrony przed TSUE niż kaucja.
Uzasadnione wątpliwości
Podsumowując, zmiany mające służyć zwalczaniu nadużywania pozycji organizacji ekologicznych budzą uzasadnione wątpliwości pod kątem zgodności z prawem unijnym. Wobec mało precyzyjnych sformułowań dyrektywy, przynajmniej niektóre z nich powinny być jednak możliwe do obrony. Pozostaje zatem oczekiwać na wyniki dysputy w tym przedmiocie pomiędzy MSZ a Komisją Europejską.
fot. sozosfera.pl
