Wymierzanie kar pieniężnych

Wymierzanie kar pieniężnych w zakresie ochrony środowiska – próba ujednolicenia orzecznictwa Inspekcji Ochrony Środowiska

Jedną z podstawowych reguł zapewniających skuteczność ochrony środowiska jest zasada „zanieczyszczający płaci”. Jej pierwotnych źródeł należy doszukiwać się już w zaleceniach Rady Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju z 14 listopada 1974 r. (I CC 74/223)1 oraz w zaleceniu Rady 75/436/EWG, które – mimo niewiążącego charakteru – określało, że odpowiedzialne za powstanie zanieczyszczeń osoby fizyczne lub prawne muszą ponieść koszty działań koniecznych do usunięcia zanieczyszczeń lub do zmniejszenia ich w sposób zgodny z przestrzeganymi normami lub równoważnymi wymaganiami określonymi przez organy władzy publicznej.

Zasada „zanieczyszczający płaci” w przepisach

Ranga tej zasady znalazła odzwierciedlenie w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 202 z 7 czerwca 2016 r.), który wprowadza obowiązek „pokrywania kosztów naprawy szkód ekologicznych przez ich sprawcę”, oraz w zasadzie 16. Deklaracji z Rio de Janeiro, określającej, że „państwa muszą dołożyć wszelkich starań, aby promować internalizację kosztów naprawy środowiska oraz użycie wszelkich instrumentów ekonomicznych zgodnie z zasadą: zanieczyszczający ponosi wszelkie koszty zanieczyszczeń, mając na uwadze interes publiczny oraz unikanie >>zakłócenia międzynarodowego handlu i procesu inwestowania<<”2.

Transponując tę zasadę do polskiego systemu prawnego, ustawodawca w art. 7 ust. 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2020 r., poz. 1219 – P.o.ś.) określił, że „Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia”. Z zacytowanego rozwiązania wynika, że – co do zasady – obowiązek ponoszenia kosztów zanieczyszczenia został nałożony na każdy podmiot będący ich sprawcą, bez wprowadzania w tym zakresie jakichkolwiek różnic. W związku z tym generalnie obowiązek ten spoczywa zarówno na osobach fizycznych, jak i jednostkach organizacyjnych. Nie oznacza to jednak, że przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają wyjątków od tej reguły. Okolicznością, na którą należy zwrócić uwagę, jest połączenie w art. 7 ust. 1 P.o.ś. zasady „zanieczyszczający płaci” z zaleceniem prewencji i rozszerzeniem konieczności ponoszenia kosztów związanych z emisją zanieczyszczeń do środowiska na działania o charakterze profilaktycznym, które mają wpłynąć na ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko3.

Zasada „zanieczyszczający płaci” realizowana przez instrumenty ekonomiczne

W praktyce realizacji zasady „zanieczyszczający płaci” przede wszystkim służą instrumenty ekonomiczne, takie jak opłaty za korzystanie ze środowiska oraz kary pieniężne za wprowadzanie zanieczyszczeń niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na korzystanie ze środowiska, lub za korzystanie ze środowiska z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie reguł. Taki sposób stosowania omawianej zasady w praktyce znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że „Zasada >>zanieczyszczający płaci<< z art. 7 P.o.ś. nadaje kierunek interpretacyjny pozostałym przepisom tej ustawy” (wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn.. akt II OSK 2136/12).

Charakter administracyjnych kar pieniężnych

W przypadku administracyjnych kar pieniężnych ich podstawowym celem jest zapewnienie prowadzenia działalności człowieka w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ewentualne obciążenie kosztami zanieczyszczeń podmiotu, który był ich sprawcą. W doktrynie występują jednak pewne wątpliwości dotyczące ich charakteru. Przyjmuje się bowiem, że są one środkiem przymusu administracyjnego4, formą odszkodowania za straty w środowisku5, wyrazem odpowiedzialności administracyjnej6 lub surogatem odpowiedzialności karnej osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych7. Wątpliwości tych nie usuwają, niestety, rozwiązania zawarte w ustawie P.o.ś. Kary pieniężne zostały uregulowane bowiem w tytule V „Środki finansowo-prawne”, w oderwaniu od przepisów poświęconych odpowiedzialności za naruszenie stanu środowiska, co spotkało się ze stanowczą krytyką8. Wydaje się jednak, mimo nie najszczęśliwszego systemowego umiejscowienia, że kary pieniężne w prawie ochrony środowiska powinny być zaliczone do środków stosowanych w ramach odpowiedzialności administracyjnej9. Za takim stanowiskiem przemawiają względy bardzo praktyczne. Kary te są przede wszystkim wymierzane w formie decyzji administracyjnych przez organy administracji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

Nie można jednak zapominać również o roli stymulującej kar pieniężnych, co może mieć znaczenie w procesie stosowania środków probacyjnych, mających motywować podmioty korzystające ze środowiska do podjęcia działań służących wyeliminowaniu negatywnego oddziaływania w przyszłości. Ponadto, mówiąc o karach pieniężnych za naruszenie warunków korzystania ze środowiska, należy zauważyć, że nie ma znaczenia nazwa, jaką posługuje się ustawodawca przy wprowadzaniu konkretnej sankcji pieniężnej. Wskazuje na to wprost art. 189b Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), zgodnie z którym „Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej”. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że „Istotnie, ustawa p.o.ś. odmiennie określa kary z tytułu V dział III (>>Administracyjne kary pieniężne<<) oraz karę z art. 236d ust. 1 p.o.ś. (kara pieniężna). Dział IVa k.p.a. zatytułowany jest natomiast >>Administracyjne kary pieniężne<<. Zróżnicowane to nie ma jednak znaczenia w tej sprawie i wynika z niekonsekwencji ustawodawcy. Administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzega to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b k.p.a.” (wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20). Dlatego też – w świetle art. 189b k.p.a. oraz przytoczonego poglądu zaprezentowanego w orzecznictwie – należy uznać, że – z punktu widzenia kwalifikacji konkretnej sankcji – nazwa, jaką nadał jej ustawodawca, nie będzie miała znaczenia, ale charakter stosowanego środka. Przykładem takich kar pieniężnych mogą być – wymierzane na podstawie art. 109 ust. 4 Prawa wodnego – opłaty za:

„1) stosowanie nawozów niezgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 106 ust. 4 lub z planem nawożenia azotem;

2) przechowywanie nawozów naturalnych niezgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 106 ust. 4;

3) prowadzenie dokumentacji realizacji programu działań niezgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 106 ust. 4 albo za jej brak;

4) brak planu nawożenia azotem”.

Stosowane na tej podstawie środki, mimo nazwania ich opłatami, mają charakter represyjny. Wyczerpują one zatem znamiona kar pieniężnych, w znaczeniu wynikającym z art. 189b k.p.a.

Wymierzanie kar pieniężnych – rola Inspekcji Ochrony Środowiska

Kary pieniężne za naruszenie standardów obowiązujących w zakresie ochrony środowiska mogą być wymierzane przez różne organy. Takie uprawnienia mają m.in. organy wykonawcze gminy – na podstawie art. 88 ust. 1 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. DzU z 2020 r., poz. 55, z późn. zm.) – za naruszenie obowiązujących standardów w zakresie ochrony zieleni. Jednak najszerszy zakres kompetencji w tym obszarze mają organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ), funkcjonującej na podstawie Ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. DzU z 2020 r., poz. 995). Wskazując bowiem jedynie przykładowo, są one uprawnione do wymierzania kar pieniężnych na podstawie:

a) art. 298 ust. 1 ustawy P.o.ś. za:

  • przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt. 1 i 2, ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza;
  • naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymaganych przepisami ustawy o odpadach, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów;
  • przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, poziomów hałasu;

b) na podstawie ustawy o odpadach:

  • z art. 194 ust. 1 pkt 1 – za zmianę klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, o której mowa w art. 5, przez ich rozcieńczanie lub mieszanie ze sobą, lub z innymi odpadami, substancjami lub materiałami, prowadzące do obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określony dla odpadów niebezpiecznych;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 2 – za mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne lub mieszanie odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczanie substancji, o którym mowa w art. 21 ust. 1, lub mieszanie tych odpadów, wbrew warunkom, o których mowa w art. 21 ust. 2;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 2a – za transport odpadów niezgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 24;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 2b – za magazynowanie odpadów niezgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 25 ust. 1-6;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 2c – za nieprowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów albo prowadzenie tego systemu niezgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 2d – za przekazywanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych do składowania, do instalacji komunalnej niezgodnie z przepisem art. 29a ust. 2;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 3 – za zbieranie odpadów wbrew zakazom, o których mowa w art. 23 ust. 2;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 4 – za nieutrzymywanie zabezpieczenia roszczeń wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 48a ust. 11, lub niezłożenie wniosku o zmianę formy lub wysokości zabezpieczenia roszczeń zgodnie z art. 48a ust. 8.
  • z art. 194 ust. 1 pkt 5 – za prowadzenie działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1, bez wymaganego wpisu do rejestru;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 5a – za nieumieszczanie numeru rejestrowego na dokumentach sporządzanych w związku z prowadzoną działalnością, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 63;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 6 – za dokonanie zrzutu olejów odpadowych do wód, gleby lub ziemi, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 93;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 7 – za rozcieńczanie lub sporządzanie mieszanin odpadów ze sobą lub z innymi substancjami lub przedmiotami, o którym mowa w art. 122 ust. 3;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 8 – za wydobywanie odpadów, niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144;
  • z art. 194 ust. 1 pkt 8 – za niedostarczanie odpadów przez transportującego odpady, wbrew przepisom art. 24 ust. 4, do posiadacza odpadów lub do miejsca przeznaczenia odpadów.

Wymierzanie kar pieniężnych – IOŚ jednym z najważniejszych organów z takimi kompetencjami

Powyższe zestawienie przepisów, na podstawie których organy IOŚ mogą wymierzać kary pieniężne, ma jedynie charakter przykładowy. Jednak już na podstawie tylko tych kompetencji można stwierdzić, że Inspekcja jest jednym z najważniejszych organów wśród tych, którym przyznano kompetencje do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Dlatego też w dalszej części podjęta będzie próba usystematyzowania rozwiązań procesowych przysługujących IOŚ w omawianej kategorii spraw administracyjnych, w celu usprawnienia przebiegu postępowań prowadzonych przez jej organy. Jednocześnie niektóre rozważania o uniwersalnym charakterze będą mogły być posiłkowo wykorzystywane także przez inne organy właściwe do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.

Wymierzanie kar pieniężnych – podstawy prowadzenia przez IOŚ postępowań administracyjnych

Z punktu widzenia procesowego, najważniejsze znaczenie ma precyzyjne ustalenie, w oparciu o jakie reguły procesowe będzie prowadzone postępowanie w przedmiocie konkretnych rodzajów kar pieniężnych. Główną rolę w tym zakresie odgrywa art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym to właśnie ta ustawa normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Oczywiście, od tej generalnej reguły przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności, zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną lex specialis derogat legis generalis, przepis szczególny będzie wyłączał obowiązywanie rozwiązań ogólnych. W związku z tym, jeśli w akcie prawnym stanowiącym podstawę wymierzenia kary pieniężnej będą znajdowały się rozwiązania procesowe, to będą one wyłączały zastosowanie ogólnych reguł wynikających z k.p.a. Przykładem takich regulacji jest np. art. 304 ust. 4 P.o.ś, w którym wskazano, jakie elementy powinna zawierać decyzja wymierzająca karę pieniężną, modyfikując w ten sposób postanowienia art. 107 par. 1 k.p.a.

Niestety, nie zawsze sprawa będzie oczywista. Tak jak bowiem we wskazanym przykładzie, rozwiązania wynikające z ustawy P.o.ś. będą znajdowały zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim modyfikują reguły wynikające z k.p.a. W pozostałym obszarze będą stosowane ogólne zasady. Na taką konieczność wskazuje się także w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że: „W u.o.p. (ustawa o ochronie przyrody) nie uregulowano materii określonej w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., to jest >>odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia<<. Co prawda, w art. 89 ust. 7 u.o.p. dozwala się na nie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew w przypadku, gdy nastąpiło to >>w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności<<, jednakże zdaniem Sądu przepis ten ma inny sens i należy traktować go bardziej jako wyjątkową przesłankę negatywną wymierzenia kary (o tym świadczyłaby forma językowa przepisu), a nie regulację, z której a contrario miałoby wybrzmiewać, że zamiarem ustawodawcy było przyjmować, iż od kary za usunięcie drzew nigdy, bezwzględnie i w żadnym innym przypadku nie można odstąpić” (wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 367/19). Dlatego też, kierując się wskazaniami wynikającymi z przytoczonego orzeczenia, w każdym przypadku trzeba będzie dokładnie przeanalizować relacje występujące pomiędzy ogólnymi rozwiązaniami wynikającymi z k.p.a. a tymi wprowadzonymi przez przepisy stanowiące podstawę prowadzenia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej.

Właściwość rzeczowa i miejscowa organów

Jedną z podstawowych reguł postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, mająca swoje umocowanie w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym „Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa”. Jednym ze sposobów realizacji tej dyrektywy w praktyce będzie przestrzeganie właściwości rzeczowej i miejscowej organów prowadzących postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej. Zasadniczo sposób ustalania właściwości organów jest określony w art. 20 i 21 k.p.a. Zgodnie z postanowieniami pierwszego z tych przepisów, „Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania”. Natomiast zasady ustalania właściwości miejscowej zostały ustalone w art. 21 k.p.a. W tym miejscu reguły te nie będą szerzej omawiane. W myśl jednak tego przepisu, „Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się:

1) w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości;

2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy – według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony;

3) w innych sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju”.

Jednak należy zwrócić uwagę na autonomiczne rozwiązania występujące w przepisach stanowiących podstawę wymiaru kary pieniężnej, mogące rzutować na właściwość organów. W art. 298 ust. 1 P.o.ś. wskazano, że kary pieniężne – na podstawie art. 299 tego aktu prawnego – wymierzają wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska. Takie same rozwiązania znajdują się również w innych przepisach stanowiących podstawę orzekania w przedmiocie kar pieniężnych. W związku z tym właściwość rzeczowa organów w tej kategorii spraw została jednoznacznie rozstrzygnięta. W przepisach tych nie wspomina się jednak, w jaki sposób będzie ustalana właściwość miejscowa organu. W związku z tym będą znajdowały tu zastosowanie ogólne reguły, wynikające z art. 21 k.p.a. Dlatego też o właściwości miejscowej będzie przesądzało, co do zasady, miejsce prowadzenia zakładu. Każdy przypadek wymaga jednak zindywidualizowanej oceny oraz przeanalizowania przepisów, na podstawie których prowadzone jest postępowanie. Dla przykładu, w art. 196 ustawy o odpadach wskazano, że „Administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami”. Z przytoczonego rozwiązania wynika więc, że o właściwości miejscowej może przesądzać również miejsce gospodarowania odpadami. Zwrócenie uwagi na to rozwiązanie jest o tyle istotne, że gospodarowanie odpadami ma bardzo szeroki zakres znaczeniowy. Jest ono bezpośrednio definiowane w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym „rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami”. Jednym z jego etapów jest transport odpadów. Z natury rzeczy odbywa się on na różne odległości, mogące rzutować na właściwość miejscową organów prowadzących postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt2a, 194b i 195 ustawy o odpadach. W związku z tym, skoro transport odpadów jest jednym z etapów ich gospodarowania, który ze swojej istoty odbywa się w różnych miejscach, to należy uznać również, że różne organy – w zależności od miejsca aktualnego znajdowania się odpadów – będą właściwe do przeprowadzenia omawianego postępowania. Miejsce gospodarowania odpadami będzie się bowiem zmieniało wraz z postępującym ich transportem. Takie rozwiązanie będzie korespondowało z zasadą bezpośredniości prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie będzie prowadził organ stwierdzający wystąpienie naruszenia prawa. Będzie więc miał dodatkową motywację do pełnego zgromadzenia materiału dowodowego, czego nie gwarantuje gromadzenie materiału dla innego organu. Dlatego też, ustalając właściwość rzeczową i miejscową organów właściwych do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, zawsze należy uwzględnić postanowienia wynikające zarówno z k.p.a., jak i z aktu prawnego zawierającego przepisy stanowiące podstawę prowadzenia postępowania.

Oczywiście, ustalając właściwość rzeczową organów Inspekcji, należy pamiętać także o art. 22 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym „Główny Inspektor Ochrony Środowiska może podejmować wszelkie czynności należące do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, jeśli uzna to za celowe ze względu na wagę lub zawiłość sprawy”. W przytoczonym rozwiązaniu ustawodawca nie doprecyzował, jakiego rodzaju czynności mogą zostać przejęte. W związku z tym należy uznać, że obejmuje ono również możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych. Ustawodawca nie określa również, w jakiej formie powinno nastąpić „przejęcie”. Należy jednak wnioskować, że powinno to następować w formie niezaskarżalnego postanowienia. Zagadnienie to nie będzie jednak stanowiło przedmiotu dalszych rozważań, z uwagi na swoją odrębność.

Wymierzanie kar pieniężnych i postępowanie wyjaśniające

Z punktu widzenia wymierzania kar pieniężnych za naruszenie standardów korzystania ze środowiska, najważniejsze będzie udowodnienie wystąpienia naruszenia warunków korzystania ze środowiska. Niestety, rozwiązania obowiązujące w tym zakresie nie mają charakteru jednolitego. W przypadku np. kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 236d P.o.ś. za nieterminowe przekazywanie do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdań zawierających dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006 ustawodawca nie wprowadził żadnych autonomicznych rozwiązań modyfikujących zasady przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W takich więc przypadkach będą znajdowały zastosowanie tylko ogólne reguły wynikające z k.p.a. W wielu przypadkach w przepisach stanowiących podstawę wymiaru kary pieniężnej ustawodawca wprowadza jednak reguły, na podstawie jakich dowodów należy uznać, że naruszono prawo. Taki charakter ma art. 299 ust. 1 P.o.ś., w którym wskazano, że „Wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie:

1) kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych;

2) pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów”.

Analogiczne rozwiązania znalazły się także w art. 197 ustawy o odpadach, w którym jednak dodatkowo wskazano, że stwierdzenie wystąpienia naruszenia prawa może być ustalone także na podstawie zawiadomienia dokonanego odpowiednio przez marszałka województwa, regionalnego dyrektora ochrony klimatu lub ministra właściwego do spraw środowiska”. W związku z tym również w przypadku wymierzania kar pieniężnych za naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustawodawca wskazuje, na jakiej podstawie organy Inspekcji mogą stwierdzić, że naruszono prawo.

Nie oznacza to jednak automatycznie, że organ prowadzący postępowanie będzie mógł przejść do porządku dziennego nad innymi dowodami mogącymi mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania. W dalszym ciągu bowiem podstawową regułą procesową, o której nie można zapominać, jest obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, mający swoje umocowanie w art. 7 k.p.a. Pamiętanie o tym jest o tyle istotne, że na etapie prowadzenia postępowania kontrolnego ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył katalogu środków dowodowych, jakie mogą być wykorzystane przy ustalaniu, czy naruszono prawo. Ponadto, prowadząc postępowanie wyjaśniające, należy pamiętać o tym, że w niektórych przypadkach na wysokość wymierzanej kary rzutuje skala naruszenia prawa. Dlatego też np. w art. 199 ustawy o odpadach wskazano, że „Przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia”. To zaś automatycznie przekłada się na sposób prowadzenia przez organy Inspekcji postępowania wyjaśniającego.

Mówiąc o sposobie prowadzenia postępowania dowodowego, nie można zapominać także o rozwiązaniach wskazujących, w jaki sposób powinna być dokonywana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Taki charakter ma np. art. 305a P.o.ś., w którym ustawodawca wskazuje, jakie skutki prawne wywołuje niewywiązywanie się przez podmioty korzystające ze środowiska z obowiązku pomiarowego. Na kanwie postanowień tego przepisu, w orzecznictwie przyjmuje się, że „W świetle art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nieprowadzenie wymaganych pomiarów uzasadnia przyjęcie, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o.ś., dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone, w przypadku składu ścieków, o 80%. Ustawodawca nie uzależnia zastosowania tej normy sankcyjnej od winy podmiotu korzystającego ze środowiska.” (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 33/18).

Z przytoczonych rozwiązań oraz poglądów wynika więc, że również postępowanie wyjaśniające w sprawach wymierzania kar pieniężnych ma mocno złożony charakter. To zaś wymaga zindywidualizowanego podejścia i pamiętania o zróżnicowaniu występujących rozwiązań wynikających z przepisów stanowiących podstawę prowadzenia postępowania w konkretnych rodzajach spraw.

Środki prawne zwalniające od odpowiedzialności lub pozwalające odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej

Nie w każdym przypadku naruszenia warunków korzystania ze środowiska skutki muszą być takie same. Jednak w pierwotnych rozwiązaniach nie przewidywano możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Prawidłowość takich rozwiązań została zakwestionowana. W wyroku z 15 października 2013 r. (sygn. akt P 26/11) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis w kwestii sankcji za niezłożenie sprawozdania jest niezgodny z Konstytucją, tj. art. 79c ust. 3 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12 – DzU z 2014 r., poz. 926), w którym orzekł, iż: „art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Dlatego też z dniem 1 czerwca 2017 r. do k.p.a. dodano rozdział poświęcony wymierzaniu kar pieniężnych w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym muszą być one uwzględniane również w przypadku kar pieniężnych za naruszenie warunków korzystania ze środowiska. Oczywiście, jeśli w akcie prawnym stanowiącym podstawę wymiaru konkretnej kary takich rozwiązań nie ma.

Wymierzanie kar pieniężnych i siła wyższa

Jednym z rozwiązań mających wpływ na możliwość wymierzenia kary pieniężnej jest siła wyższa. Zgodnie bowiem z art. 189e k.p.a., „W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu”. Niestety, posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem „siły wyższej” jest przykładem klasycznego zwrotu prawnie niedookreślonego. Nie pozwala to jednak na dowolność interpretacji10. W związku z tym wypełnienie ich określoną treścią musi mieć charakter zindywidualizowany i – wraz z rozwojem cywilizacyjnym – może się zmieniać. Omawiane pojęcie we wszystkich przypadkach powinno być interpretowane przy wykorzystaniu tych samych reguł. Dlatego też przy ustalaniu jego znaczenia można posłużyć się również wykładnią międzysystemową.

W doktrynie prawa cywilnego wyróżnia się trzy kategorie siły wyższej, a mianowicie katastrofalne działania przyrody, akty władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz poważne zaburzenia życia publicznego11.

Na kanwie wymierzania kar pieniężnych na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w orzecznictwie przyjmuje się, że: „1. Stan wyższej konieczności musi wynikać z obiektywnego stanu rzeczy, a nie subiektywnego przeświadczenia (odczucia) strony. Znaczenie mają zatem tylko konkretne okoliczności, które poddają się weryfikacji. Nie sposób do nich zaliczyć ani >>nagłej prośby sąsiada<<, ani twierdzenia, że drzewa były niebezpieczne, gdyż okoliczności te nie świadczą jeszcze o faktycznym wystąpieniu stanu nadzwyczajnego, obejmującego wyjątkowe i nagłe zagrożenie. 2. Co prawda, przekonanie o niebezpieczeństwie może być usprawiedliwione gdy zachodzi obiektywny stan wyższej konieczności, ale nie oznacza to, że samo ogólne powołanie się na przesłankę z art. 89 ust. 7 u.o.p. obliguje organ do poszukiwania faktów za tym przemawiających. Gdy strona z danej okoliczności wywodzi dla siebie określone skutki prawne, to powinna aktywnie uczestniczyć w wyjaśnianiu sprawy i z własnej inicjatywy przedstawiać konkretne fakty oraz ewentualne dowody uzasadniające swoje twierdzenia. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., nie oznacza bowiem nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony i uwzględnienia wszelkich wniosków strony zgłoszonych w tym zakresie” (wyrok WSA w Szczecinie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 903/19).

Nie ma żadnych przeciwwskazań, aby podobnymi kryteriami kierować się przy ustalaniu, czy nie wystąpiła siła wyższa także w przypadku kar pieniężnych, wymierzanych przez Inspekcję.

Odstąpienie od wymierzenia kary

Kolejnym przykładem rozwiązań o charakterze probacyjnym jest możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Co do zasady, taką możliwość daje art. 189f k.p.a. W praktyce pojawiają się wątpliwości, czy może on znajdować zastosowanie w przypadku wymierzania kar pieniężnych za naruszenie warunków korzystania ze środowiska, w sytuacjach, w których ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania konkretnych działów Ordynacji podatkowej. Próbując rozwiązać ten problem, w orzecznictwie wskazuje się, że „Nieuzasadnione są również argumenty organu, który stwierdził, że na skutek odesłania z art. 236d ust. 4 p.o.ś. do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, nie było możliwe zastosowanie art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko to jest błędne. Wprowadzając dział IVa k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną – przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych (podkreślenie autora). Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., (…).Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. (…). Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 236d ust. 4 p.o.ś. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej (podkreślenie autora). Przepisy działu IVa k.p.a. mają zatem charakter komplementarny, a więc ustawodawca wraz z ich wprowadzeniem nie musiał nowelizować art. 236d ust. 4 p.o.ś.” (wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20). Orzeczenie to ma, trudną do przecenienia, wartość w przypadku ustalania, w jakich sytuacjach należy stosować reguły wynikające z art. 189f k.p.a. Na jego podstawie można bowiem postawić generalną tezę, że w tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca w przepisach stanowiących podstawę wymierzenia kary nie określił autonomicznych reguł odstąpienia od wymierzenia kary, to będą znajdowały zastosowanie zasady wynikające z art. 189f k.p.a. Jeśli zaś zasady odstąpienia zostaną określone, to będą one wyłączały stosowanie ogólnych reguł.

Wymierzanie kar pieniężnych – potrzebne rozwiązania ujednolicające

Podsumowując zatem, powyższe rozważania należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym rozwiązania stanowiące podstawę wymierzenia kar pieniężnych przez organy Inspekcji za naruszenie warunków korzystania ze środowiska są mocno rozproszone. Jednocześnie przepisy prawa stanowiące podstawę ich wymierzenia nie są redagowane w jednolity sposób. W niektórych przypadkach ustawodawca nie wprowadza żadnych autonomicznych rozwiązań związanych z wymierzaniem kar pieniężnych za korzystanie ze środowiska. W takiej sytuacji nie ma wątpliwości, iż będą znajdowały zastosowanie reguły wynikające z k.p.a. Takiego stanu nie wyłącza również odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Nie normują one bowiem np. podstaw odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Zasady wymiaru kar pieniężnych wynikające z k.p.a. nie będą więc znajdowały zastosowania tylko w przypadku wprowadzenia kompleksowych, autonomicznych rozwiązań procesowych w aktach prawnych stanowiących podstawę wymierzenia konkretnych rodzajów kar pieniężnych.

Dlatego też de lege ferenda warto się zastanowić nad koniecznością wprowadzenia rozwiązań ujednolicających zasady wymierzania kar pieniężnych za naruszenie zasad korzystania ze środowiska. Mogłoby to nastąpić w dwojaki sposób. Po pierwsze, przez usunięcie z aktów prawnych, w których wprowadzono podstawy do wymierzania kar pieniężnych. W takim przypadku zawsze znajdowałyby zastosowanie reguły wynikające z k.p.a. W drugim wariancie, np. do ustawy P.o.ś. wprowadzono by rozwiązania określające zasady wymierzania kar pieniężnych za naruszanie warunków korzystania ze środowiska. W takim przypadku wyłączałyby one ogólne reguły wynikające z k.p.a.

Źródła

  1. Decyzje, zalecenia i inne instrumenty prawne OECD, t. 2, Zalecenia, red. L. Bartoszuk, R. Krzyśków, J. Pękacik, Warszawa 1997, segregator II, pkt 9.1.
  2. Dokumenty końcowe Konferencji Narodów Zjednoczonych „Środowisko i Rozwój” – Szczyt Ziemi, Rio de Janeiro 1992, Warszawa 1993.
  3. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. 2019.
  4. J. Jendrośka, Administracyjne kary pieniężne. 1980.
  5. L. Jastrzębski, Normy prawne regulujące ochronę środowiska naturalnego w systemie prawa. 1976.
  6. R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2000.
  7. W. Radecki, Kary pieniężne w ochronie środowiska, Bydgoszcz 1995.
  8. W. Radecki, Koncepcja odpowiedzialności prawnej w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 2001, nr 3.
  9. K. Gruszecki, Kary pieniężne za zanieczyszczanie środowiska, Glosa – Przegląd Prawa Gospodarczego 2002, nr 6.
  10. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002.
  11. W. Warkałło, Siła wyższa jako zasada nieodpowiedzialności i domniemanie przypadkowości szkody 1949.

Krzysztof Gruszecki, radca prawny

W wersji drukowanej artykuł jest dostępny również w czasopiśmie „Prawo i Środowisko” (4/2020)

fot. na otwarcie sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)

Krzysztof Gruszecki

Krzysztof Gruszecki

Od ponad 25 lat zajmuje się problematyką stosowania przepisów z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska. Najpierw przez ponad 8 lat był etatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy oraz radcą prawnym specjalizującym się w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Następnie przez niemal 6 lat piastował stanowisko sędziego najpierw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku, a następnie w Bydgoszczy. Obecnie pracuje jako radca prawny, specjalizujący się w sprawach z zakresu ochrony środowiska oraz postępowania administracyjnego.
Jest autorem wielokrotnie wznawianych komentarzy do ustawy o ochronie przyrody, ustawy – Prawa ochrony środowiska, czy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (wszystkie są dostępne w Lexie). Oprócz tego jestem autorem monografii poświęconych zezwoleniom na usuwanie drzew lub krzewów oraz poświęconej karom pieniężnym za usuwanie drzew bez zezwolenia ich uszkadzanie albo niszczenie.
Ponadto autor napisał kilkadziesiąt glos do wyroków sądowych poświęconych problematyce ochrony środowiska oraz ponad 200 artykułów naukowych i popularnych z tego zakresu.
e-mail: kgruszecki@op.pl

reklama

 

reklama

partner merytoryczny