Uwzględnianie aspektów środowiskowych – Sozosfera

W ogłoszonym w grudniu 2019 r. Europejskim Zielonym Ładzie Unia Europejska (UE) stawia sobie za cel osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. Zamierzeniem jest osiągnięcie zerowego poziomu emisji gazów cieplarnianych netto i spowodowanie, aby wzrost gospodarczy w krajach członkowskich UE nie był powiązany z wykorzystaniem zasobów naturalnych. Tak ambitne cele wymagają transformacji gospodarczej obejmującej nie tylko energetykę, która dotychczas stanowiła główny obszar podejmowania próby ograniczenia emisji CO₂, ale także te działy gospodarki, które nie były dotychczas kojarzone z redukcją śladu węglowego. Czy w realizację tych celów wpisuje się uwzględnianie aspektów środowiskowych w trakcie zamówień publicznych?

Uwzględnianie aspektów środowiskowych w zamówieniach publicznych narzędziem do wyznaczania kierunku zielonej transformacji

W celu realizacji strategii określonej w Europejskim Zielonym Ładzie, niezbędne jest podjęcie szeregu działań legislacyjnych i faktycznych, które mają przyczynić się do poprawy stanu środowiska naturalnego. Zmiana podejścia konieczna jest także w sektorze publicznym tak, by instytucje zamawiające wyznaczały kierunki zielonej transformacji i stymulowały jej rozwój. Istotnym czynnikiem w kształtowaniu polityki państwa, dzięki któremu sektor publiczny może przyczynić się do osiągnięcia celów środowiskowych, są zamówienia publiczne. Jednostki sektora finansów publicznych oraz inne podmioty zobligowane do nabywania dostaw, usług oraz robót budowlanych w trybach i na zasadach określonych przepisami Ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. DzU z 2021 r., poz. 1129 z poźn. zm. „P.z.p.”) mają możliwość korzystnego oddziaływania na środowisko, wykorzystując odpowiednio dobrane instrumenty ustawowe. Niniejszy tekst ma na celu przybliżenie narzędzi funkcjonujących w ramach procedur zamówieniowych, które pozwalają na racjonalne gospodarowanie zasobami, wdrażanie gospodarki obiegu zamkniętego (GOZ), a także poprawę stanu wód, powietrza i gleby, zapewniając jednocześnie celowe, racjonalne i oszczędne wydatkowanie środków publicznych.

Uwzględnianie aspektów środowiskowych istotnym czynnikiem efektywności zamówień

W świetle art. 17 ust. 1 P.z.p., statuującego zasadę efektywności, uwzględnianie aspektów środowiskowych jest istotnym czynnikiem związanym z osiąganiem efektywności zamówień publicznych. Instytucje zamawiające powinny zaspokajać potrzeby na towary, usługi i roboty budowlane w oparciu o stosunek jakości do ceny w całym cyklu życia, generując korzyści nie tylko dla zamawiającego, ale także dla społeczeństwa i gospodarki, przy jednoczesnym minimalizowaniu szkód dla środowiska. Osiągnięcie efektów środowiskowych jest realne poprzez odejście od linearnego modelu produkcji i konsumpcji na rzecz GOZ, której celem jest utrzymanie produktów i materiałów w łańcuchu wartości przez dłuższy czas oraz odzyskiwanie surowców w celu ich ponownego wykorzystania po zakończeniu użytkowania produktów. Sprzyjać temu mają tzw. zielone zamówienia publiczne (ang. green public procurement), które oznaczają proces, w ramach którego instytucje publiczne starają się uzyskać towary, usługi i roboty budowlane, których oddziaływanie na środowisko w trakcie ich cyklu życia jest mniejsze w porównaniu do towarów, usług i robót budowlanych o identycznym przeznaczeniu, jakie zostałyby zamówione w innym przypadku¹.

Koncepcja, która powinna zyskać priorytetowy status

Sama koncepcja zielonych zamówień publicznych nie jest nowa, jednak w obliczu postępujących zmian klimatycznych powinna uzyskać status priorytetowy. Obecnie udział zielonych zamówień publicznych w ogólnej liczbie udzielonych zamówień w Polsce jest znikomy. Wedle Sprawozdania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w 2020 r., udział zielonych lub innowacyjnych zamówień publicznych w ogólnej liczbie udzielonych zamówień publicznych wyniósł 1%, podczas gdy ich wartość stanowiła 7% łącznej wartości udzielonych zamówień publicznych². Wynika to zarówno z braku długofalowego planowania polityki zakupowej przez instytucje zamawiające, jak i niedostatecznego wykorzystywania jakościowych kryteriów oceny ofert w praktyce udzielania zamówień publicznych. Zamawiający wciąż nadmiernie koncentrują się na kryterium najniższej ceny, pomijając koszty cyklu życia produktów i kryteria jakościowe, w tym kryteria środowiskowe. Efektywne pod względem kosztów zamówienia publiczne powinny uwzględniać nie tylko cenę zakupu, ale także koszty powiązane (np. koszty dostawy, montażu, oddania do użytkowania), koszty związane z eksploatacją urządzeń czy budynków (np. zużycie energii czy wody, koszty konserwacji czy części zamiennych), a także koszty związane z zakończeniem użytkowania (koszty wycofania z eksploatacji, recyklingu, odzysku lub unieszkodliwienia). Oznacza to, że nabywając nowe produkty i usługi, zamawiający powinni mieć na uwadze hierarchię postępowania z odpadami, która zakłada, że w pierwszej kolejności należy zapobiegać powstawaniu odpadów, następnie przygotować je do ponownego użycia, poddawać procesom recyklingu, a jeżeli jest to nieosiągalne – innym procesom odzysku. Dopiero wówczas, gdy te działania są niemożliwe, odpady należy unieszkodliwić. Jednocześnie pamiętać należy, że składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób jest niewykonalne z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych.

Zielone zamówienia i uwzględnianie aspektów środowiskowych mogą zapewnić oszczędności finansowe

Zielone zamówienia publiczne mogą zapewnić organom publicznym oszczędności finansowe, szczególnie przy uwzględnieniu kosztów zamawianych produktów lub usług w całym cyklu ich życia, a nie wyłącznie przez pryzmat ceny ich nabycia. Co do zasady, zamówienia uwzględniające aspekty ekologiczne są w dłuższej perspektywie tańsze od tych nieuwzględniających aspektów środowiskowych. Z tego też względu aspekty środowiskowe powinny być uwzględniane we wszystkich fazach procedury zamówieniowej, tj. na etapie kwalifikacji wykonawców, w toku oceny ofert, a przede wszystkim na etapie określenia warunków realizacji zamówienia. Osiągnięcie efektywności zamówienia ma nastąpić m.in. dzięki dokonaniu przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia analizy potrzeb i wymagań, zgodnie z dyspozycją art. 83 P.z.p. Analiza ta ma obejmować także możliwość uwzględnienia aspektów społecznych, środowiskowych lub innowacyjnych zamówienia. Tym samym nowe Prawo zamówień publicznych kładzie znaczący nacisk na etap przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia, który odgrywa kluczową rolę w procedurze wyboru najkorzystniejszej oferty.

Uwzględnianie aspektów środowiskowych powinno w pierwszej kolejności znajdować odzwierciedlenie w opisie przedmiotu zamówienia. Zgodnie z dyspozycją art. 96 ust. 1 P.z.p., zamawiający może określić w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia wymagania związane z realizacją zamówienia, które mogą obejmować aspekty gospodarcze, środowiskowe, społeczne, związane z innowacyjnością, zatrudnieniem lub zachowaniem poufnego charakteru informacji przekazanych wykonawcy w toku realizacji zamówienia. Jednocześnie, jeżeli zamawiający przewiduje wymagania w tym zakresie, obowiązany jest określić sposób dokumentowania spełniania przez wykonawcę tych wymagań, uprawnienia zamawiającego w zakresie kontroli spełniania przez wykonawcę tych wymagań oraz sankcje z tytułu ich niespełnienia. Wymagań tych nie należy mylić z warunkami udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 112 P.z.p., które służą kwalifikacji wykonawców.

Uwzględnianie aspektów środowiskowych, czyli jakich?

Można wyróżnić szereg aspektów środowiskowych w zależności od tego, co stanowi przedmiot danego postępowania o udzielenie zamówienia. Aspekty środowiskowe mogą odnosić się do wymagań w zakresie składu oraz pochodzenia materiałów, możliwości poddania ich recyklingowi, aspektów związanych z przebiegiem procesów produkcji, poziomem zużycia określonych zasobów (np. energia, woda, paliwo) przez przedmiot zamówienia na etapie jego eksploatacji, poziomu emisji związanych z użytkowaniem przedmiotu zamówienia czy kwestią trwałości przedmiotu zamówienia i jego przydatności w perspektywie czasowej. Trudność w dokonywaniu opisu przedmiotu zamówienia stanowi jednak wymaganie, by oczekiwane standardy środowiskowe nie utrudniały wykonawcom dostępu do zamówienia. Z tego względu najczęściej spełnienie określonych wymogów środowiskowych uwzględniane jest w opisie przedmiotu zamówienia wówczas, gdy wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa lub stosowanych norm. Pożądane jest jednak, by i w pozostałych przypadkach zamawiający, określając warunki zamówienia, wskazywali próg, którego spełnienie jest obligatoryjne i jednocześnie dodatkowo punktowali te oferty, w których wykonawcy oferują parametry lepsze niż obligatoryjnie wymagane.

Inne niż cena kryteria oceny ofert

Celowym jest, by na etapie ustanawiania kryteriów oceny ofert zmawiający uwzględniał inne niż cena kryteria oceny ofert. Pamiętać należy, że kryteria oceny ofert muszą być związane z przedmiotem zamówienia. Zasadniczo najkorzystniejsza oferta powinna zostać wybrana na podstawie kryteriów jakościowych oraz ceny lub kosztu. Zgodnie z art. 242 ust. 2 pkt 3 P.z.p., kryteriami jakościowymi mogą być kryteria odnoszące się do aspektów środowiskowych, w tym efektywności energetycznej przedmiotu zamówienia. Jakość świadczonej usługi obejmuje bowiem także wpływ użytkowania określonych towarów, dóbr lub usług na środowisko. Cena to kwota uiszczana w chwili zakupu stanowiąca ekwiwalent wartości przedmiotu zamówienia. Jeżeli zaś chodzi o kryterium kosztu, to – zgodnie z art. 245 ust. 1 P.z.p. – może ono być oparte na metodzie efektywności kosztowej, jaką jest rachunek kosztów cyklu życia, który obejmować może w odpowiednim zakresie niektóre lub wszystkie koszty ponoszone w czasie cyklu życia produktu, usługi lub robót budowlanych. Do kosztów tych należą w szczególności koszty:

poniesione przez zamawiającego lub innych użytkowników, związane z:
nabyciem,
użytkowaniem, w szczególności zużyciem energii i innych zasobów,
utrzymaniem,
wycofaniem z eksploatacji, w szczególności koszty rozbiórki i recyklingu;

przypisywane ekologicznym efektom zewnętrznym, związane z produktem, usługą lub robotami budowlanymi w okresie ich cyklu życia, o ile ich wartość pieniężną można określić i zweryfikować, w szczególności koszty emisji gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń oraz inne związane z łagodzeniem zmian klimatu.

Zastosowanie kryterium kosztu wymaga złożonego planowania sposobu oceny ofert

Zastosowanie kryterium kosztu wymaga więc od zamawiającego bardziej złożonego planowania sposobu oceny ofert niż ma to miejsce w przypadku kryterium ceny. Stworzony dla potrzeb kryteriów oceny ofert rachunek kosztów cyklu życia nie musi jednak zawierać elementów wskazanych w przepisie art. 245 P.z.p. i może odnosić się do innych parametrów. Szacowanie kosztów ekologicznych efektów zewnętrznych należy oprzeć na metodzie uwzględniającej obiektywne, niedyskryminacyjne i weryfikowalne kryteria. W tym zakresie przyjęto zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym szereg wytycznych i podręczników dobrych praktyk, mających ułatwić zamawiającym ustalenie kryteriów oceny ofert³. W pewnych obszarach ustawodawca przyjął powszechnie obowiązującą metodę kalkulacji kosztu cyklu życia, np. w odniesieniu do budynków (zob. rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie metody kalkulacji kosztów cyklu życia budynków oraz sposobu przedstawiania informacji o tych kosztach – DzU z 2018 r., poz. 1357). Warto zwrócić uwagę, że Komisja Europejska opracowała wspólne kryteria odnoszące się do zielonych zamówień publicznych możliwe do stosowania w państwach członkowskich UE dla wybranych grup produktowych, które uznano za najbardziej odpowiednie zarówno ze względu na wartość zamówień, jak i wpływ na środowisko⁴.

Uwzględnianie aspektów środowiskowych i ekoetykiety

Należy mieć na względzie, że niektóre z kryteriów środowiskowych nie mają wpływu na ewentualne oszczędności w eksploatacji produktu lub obiektu budowlanego, choć ich zastosowanie przekłada się na osiągnięcie efektów środowiskowych. Jako przykład takiego kryterium wskazać można na używanie materiałów, których produkcja jest neutralna dla środowiska lub mniej szkodliwa, w tym materiałów opatrzonych ekoetykietami. Ekoetykiety to znaki jakościowe, z wykorzystaniem których oznacza się produkty wykazujące się spełnieniem kryteriów ekologicznych w ponadprzeciętnym stopniu. Zgodnie z art. 104 ust. 1 P.z.p., w przypadku zamówień o szczególnych cechach środowiskowych, społecznych lub innych, zamawiający, w celu potwierdzenia zgodności oferowanych robót budowlanych, dostaw lub usług z wymaganymi cechami, może w opisie przedmiotu zamówienia, opisie kryteriów oceny ofert lub w wymaganiach związanych z realizacją zamówienia żądać od wykonawcy określonej etykiety, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki:

wymagania etykiety dotyczą wyłącznie kryteriów, które są związane z przedmiotem zamówienia, i są odpowiednie dla określenia cech robót budowlanych, dostaw lub usług będących przedmiotem tego zamówienia;
wymagania etykiety są oparte na obiektywnie możliwych do sprawdzenia i niedyskryminujących kryteriach;
wymagania etykiety są opracowywane i przyjmowane w drodze otwartej i przejrzystej procedury, w której mogą uczestniczyć wszystkie zainteresowane podmioty, w tym podmioty należące do administracji publicznej, konsumenci, partnerzy społeczni, producenci, dystrybutorzy oraz organizacje pozarządowe;
etykiety oraz wymagania etykiety są dostępne dla wszystkich zainteresowanych stron;
wymagania etykiety są określane przez podmiot trzeci, na który wykonawca ubiegający się o etykietę nie może wywierać decydującego wpływu.

Przykłady stosowanych ekoetykiet

Wśród powszechnie stosowanych ekoetykiet należy wymienić: oznakowanie EU Ecolabel, które jest oficjalnym europejskim wyróżnieniem stosowanym wobec produktów cechujących się ograniczonym wpływem na środowisko, znak ekologiczny EKO wydawany w celu potwierdzenia, że dany wyrób spełnia rygorystyczne wymagania ochrony zdrowia i środowiska, a także zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych, znak BIO potwierdzający zgodność wyrobu z wymaganiami rolnictwa ekologicznego, znak Forest Stewardship Council (FSC) promujący odpowiedzialne zarządzenie zasobami leśnymi nadawany przede wszystkim wyrobom papierniczym, znak Ecocert – certyfikat przyznawany żywności, kosmetykom, środkom czystości, tekstyliom, które spełniają m.in. wymogi rolnictwa ekologicznego i posiadają opakowanie nadające się do recyklingu, oznakowanie LEED (Leadership in Energy and Environmental Design) – system certyfikacji budynków poddający ocenie projektowanie, budowę, eksploatację i utrzymanie budynków celem utrzymywania standardów zielonego budownictwa, oznakowanie BREEAM (Building Research Establishment Environmental Assessment Method) – certyfikat potwierdzający standard najlepszych praktyk w zakresie zrównoważonego projektowania, budowania i użytkowania budynków. Zastosowanie ekoetykiet pozwala dokonywać zakupów w sposób bardziej odpowiedzialny. Z uwagi na to, że aspekty środowiskowe nie zawsze przekładają się korzystnie na wynik finansowy zamówienia, nie są powszechnie stosowane, jednakże w celu osiągnięcia neutralności klimatycznej w zakreślonej przez UE perspektywie czasowej, ich uwzględnianie na szeroką skalę staje się koniecznością.

Nieuwzględnianie aspektów środowiskowych drogą do wyeliminowania wykonawcy z postępowania?

Aspekty środowiskowe mogą także stanowić element kwalifikacji podmiotowej wykonawców – zarówno poprzez określenie fakultatywnej podstawy wykluczenia, o której mowa w art. 109 ust. 1 pkt 2 P.z.p., dla podmiotów, które naruszyły obowiązki w dziedzinie ochrony środowiska, jak i poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu w sposób uwzględniający aspekty środowiskowe, np. posiadanie stosownych zezwoleń środowiskowych, posiadanie potencjału technicznego bezpiecznego dla środowiska (wymaganie dysponowania pojazdami elektrycznymi, hybrydowymi lub o niskiej emisyjności) czy spełnianie wymagań w zakresie odpowiednich norm zarządzania jakością, w tym w zakresie systemów lub norm zarządzania środowiskowego. Oznacza to, że w świetle przepisów ustawy zamawiający może tak określić kryteria selekcji, że niespełnienie wymagań prawnych w zakresie ochrony środowiska może skutkować wyeliminowaniem wykonawcy z postępowania.

Pożądane częstsze uwzględnianie aspektów środowiskowych

Świadomość ekologiczna zamawiających stopniowo się zwiększa, jednakże odsetek zamówień, w których notowane jest uwzględnianie aspektów środowiskowych, nadal jest zbyt niski. Wciąż zbyt rzadko w sektorze publicznym pamięta się, że stosunkowo niska cena nabycia danych produktów może nie kompensować wysokich kosztów ich eksploatacji oraz negatywnego oddziaływania na środowisko. Zamówienia publiczne powinny być w zdecydowanie większym stopniu wykorzystywane jako instrument służący osiąganiu celów środowiskowych, w tym jako instrument wspomagający zamknięcie obiegu w gospodarce. Z tego względu pożądane i celowe jest, by w postępowaniach o udzielenie zamówienia aspekty środowiskowe były uwzględniane w jak najszerszym zakresie.

Źródła:

Zamówienia publiczne na rzecz poprawy stanu środowiska, Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, KOM (2008) 400, s. 6
Zob. Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w 2020 r., s. 52, https://www.uzp.gov.pl/strona-glowna/slider-aktualnosci/sprawozdanie-prezesa-uzp-za-2020-rok-przyjete-przez-rade-ministrow/sprawozdanie-prezesa-uzp-za-2020-rok-przyjete-przez-rade-ministrow
Zob. m.in. publikacja Komisji Europejskiej „Ekologiczne zakupy! Podręcznik dotyczący zielonych zamówień publicznych”, publikacja Komisji Europejskiej „GPP. Zielone zamówienia publiczne. Zbiór dobrych praktyk”; publikacja Komisji Europejskiej „Zamówienia publiczne na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym. Wskazówki i dobre praktyki”; publikacja Urzędu Zamówień Publicznych „Zrównoważone zamówienia publiczne. Aspekty społeczne i środowiskowe w procedurze udzielania zamówienia w świetle nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych”; publikacja Urzędu Zamówień Publicznych „Dobre praktyki w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych”; publikacja Urzędu Zamówień Publicznych „Przykładowe społecznie i środowiskowe kryteria oceny ofert w zamówieniach publicznych”; publikacja Urzędu Zamówień Publicznych „Wskazówki dotyczące zastosowania w ramach zamówień publicznych rozwiązań przeciwdziałających oddziaływaniu na środowisko w odniesieniu do poszczególnych elementów inwestycji budowlanej”, https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/zrownowazone-zamowienia-publiczne/zielone-zamowienia/publikacje
Unijne kryteria środowiskowe dla zielonych zamówień publicznych zostały opublikowane na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych; https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/zrownowazone-zamowienia-publiczne/zielone-zamowienia/kryteria-srodowiskowe-gpp

Artykuł opublikowany w ramach współpracy z ECO LEGAL Kancelarią Adwokatów i Radców Prawnych