W ostatnim czasie Polska podjęła wiele inicjatyw na rzecz poprawy jakości powietrza. Niemniej jednak jego stan wciąż pozostawia wiele do życzenia. Powyższe stwierdzenie potwierdza decyzja Komisji Europejskiej (KE) z 10 grudnia 2015 r. o wniesieniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sprawy przeciwko Polsce w związku z utrzymującą się wysoką zawartością cząstek pyłu w powietrzu, a tym samym poważnym zagrożeniem zdrowia publicznego1.
Swoją decyzję KE uzasadnia tym, że dobowe wartości dopuszczalne cząstek pyłu zawieszonego (PM10) były w Polsce stale przekraczane w 35 spośród 46 stref jakości powietrza przez co najmniej pięć ostatnich lat.
Na tym tle powstaje pytanie o aktualny katalog instrumentów prawnych, służących poprawie stanu jakości powietrza. Wydaje się ono szczególnie aktualne w kontekście wejścia w życie 12 listopada 2015 r. postanowień Ustawy z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (DzU z 2015 r. poz. 1593), tzw. ustawy antysmogowej.
Fakty i mity dotyczące źródeł zanieczyszczenia powietrza
Skuteczność instrumentów prawnych na rzecz ochrony powietrza jest uzależniona od tego, czy będą służyły zwalczaniu faktycznych źródeł zanieczyszczenia. Co ciekawe, w opinii publicznej wciąż funkcjonuje wiele mitów na ten temat. Jednym z nich jest przekonanie, że największe zagrożenie dla jakości powietrza stanowią spaliny samochodowe i emisje pochodzące z dużych obiektów przemysłowych. Z drugiej strony, bardzo często bagatelizuje się wpływ na jakość powietrza niewielkich, domowych instalacji grzewczych. Świadczą o tym choćby wyniki badania zrealizowanego w dniach 4-11 sierpnia 2015 r. na zlecenie Ministerstwa Środowiska2.
W rzeczywistości to indywidualne źródła wytwarzania ciepła i ogrzewania wody oraz małe ciepłownie komunalne są w największym stopniu odpowiedzialne za wysoki poziom pyłu PM10 w powietrzu (rys. 13). Przyczyniają się one bowiem do powstawania tzw. niskiej emisji, czyli emisji produktów spalania paliw stałych, ciekłych i gazowych do atmosfery ze źródeł emisji znajdujących się na wysokości nie większej niż 40 m4. Przeważnie jednak emitory (np. kominy) znajdują się na pułapie do 10 m. Właśnie z tego powodu zjawisko to jest tak szkodliwe – wprowadzane do powietrza na tej wysokości zanieczyszczenia gromadzą się wokół miejsca powstania, wyrządzając szkody lokalnie, zazwyczaj w miejscach zwartej zabudowy mieszkalnej o stosunkowo gęstym zaludnieniu. Co więcej, małe, lokalne kotłownie są często znacznie mniej efektywne niż instalacje energetyki zawodowej5.
Należy zatem podkreślić, że to niska emisja, pochodząca z sektora bytowo-komunalnego, a nie emisja z dużych obiektów przemysłowych, jest w tej chwili w głównej mierze odpowiedzialna za złą jakość powietrza w Polsce.
Nowe oblicze instrumentów prawnych
Ustawodawca – świadomy szkodliwości niskiej emisji – postanowił usprawnić dotychczasowe instrumenty prawne służące ochronie powietrza. Przejawem tego zamiaru są przepisy „ustawy antysmogowej”, która nie tyle kreuje nowe instrumenty prawne, ile dokonuje rewizji dotychczasowych. Mowa tutaj w szczególności o „uchwale antysmogowej”, przewidzianej w art. 96 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2013 r. poz. 1232, ze zm. – P.o.ś.), oraz o mechanizmie kompensacyjnym, uregulowanym w art. 225-229 P.o.ś.
• Uchwała antysmogowa
Jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy antysmogowej sejmiki województwa były uprawnione do podejmowania szczególnego rodzaju uchwały, której celem było „zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki”, wynikającego ze stosowania nieefektywnych paliw. Niemniej jednak praktyczne zastosowanie regulującego tę kwestię art. 96 P.o.ś. okazało się niezwykle problematyczne, co potwierdza próba wprowadzenia ograniczeń w zakresie jakości paliw stosowanych na obszarze Krakowa, podjęta w 2013 r. przez Sejmik Województwa Małopolskiego6.
W konsekwencji ustawodawca postanowił doprecyzować zakres uchwały sejmiku województwa, wskazanej w art. 96 P.o.ś. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, „sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw”. Fundamentalna zmiana art. 96 polega na wprowadzeniu bezpośredniego przyzwolenia na ograniczanie stosowania nieefektywnych urządzeń grzewczych.
Ponadto ustawodawca określił obligatoryjne i fakultatywne elementy „uchwały antysmogowej”. I tak każda uchwała sejmiku województwa, wydana na podstawie art. 96 P.o.ś., musi określać co najmniej:
- granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy,
- rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy,
- rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze.
Powyższe sformułowania wciąż pozostawiają stosunkowo dużą swobodę lokalnemu prawodawcy w zakresie wyboru instalacji czy rodzaju paliw, których stosowanie będzie zakazane. Wydaje się zatem, że w „uchwale antysmogowej” mogą znaleźć się postanowienia, które zakażą stosowania np. kotłów z ręcznym podawaniem paliwa czy też wielopaliwowych kotłów i miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń, które nie spełniają wskazanych wymagań w zakresie emisji pyłu dla wszystkich rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania w instrukcji użytkowania.
Z kolei wśród paliw, które mogą zostać dopuszczone w „uchwale antysmogowej”, można wskazać np. paliwa gazowe (art. 3 pkt 3a Ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne), lekki olej opałowy (art. 2 ust. 1 pkt 8 Ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw) lub biomasę (art. 2 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych). Niemniej jednak ostateczna decyzja w zakresie wyboru rodzajów instalacji oraz paliw należy do właściwego miejscowo sejmiku województwa i powinna wynikać z lokalnych uwarunkowań.
Wśród fakultatywnych elementów uchwały antysmogowej ustawodawca wskazał w art. 97 ust. 7 P.o.ś.:
- sposób lub cel wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale,
- okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku,
- obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały.
Należy przy tym podkreślić, że uchwała nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia.
-
Tryb uchwalania „uchwały antysmogowej”
Wprowadzenie „uchwały antysmogowej” na danym terytorium będzie stanowiło przejaw ingerencji władzy publicznej w uprawnienia podmiotów, których ona dotyczy. Stąd też ustawodawca postanowił podnieść tę uchwałę do rangi aktu prawa miejscowego i przewidział specjalny tryb jej uchwalania (rys. 2).
Zgodnie z art. 96 ust. 2 P.o.ś., projekt „uchwały antysmogowej” opracowuje zarząd województwa. Ponadto w proces jej uchwalania zaangażowani są właściwi miejscowo wójtowie (burmistrzowie lub prezydenci miast) oraz starostowie, którzy mają miesiąc na zaopiniowanie projektu uchwały. Niewydanie opinii w tym terminie oznacza akceptację projektu. Ostatecznie uchwałę przyjmuje sejmik województwa. Co istotne, w postępowaniu, którego przedmiotem jest opracowanie „uchwały antysmogowej”, stosuje się odpowiednio przepisy działu III rozdziału 3 Ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.).
• Mechanizm kompensacji
Drugim instrumentem prawnym, który został znowelizowany w związku z wejściem w życie ustawy antysmogowej, jest tzw. mechanizm kompensacji, uregulowany w art. 225-229 P.o.ś. Określa on zasady uzyskania pozwolenia na emisję do powietrza zarówno przez nowo budowane instalacje, jak i przez obiekty już istniejące, w których wprowadzane są istotne zmiany. W obu wymienionych przypadkach mowa o uzyskaniu pozwolenia przez instalacje zlokalizowane na obszarze, na którym przekroczone są standardy jakości powietrza. Uzyskanie pozwolenia przez te instalacje jest uzależnione od skutecznego przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego, tj. zapewnienia odpowiedniej redukcji emisji substancji z innych instalacji zlokalizowanych na danym obszarze.
Dotychczasowe przepisy umożliwiały kompensację wyłącznie poprzez ograniczenie emisji z innych instalacji wymagających pozwolenia na emisję (pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza albo pozwolenia zintegrowanego). Ustawa antysmogowa uelastyczniła mechanizm kompensacji, poprzez stworzenie możliwości kompensowania emisji z udziałem większej liczby podmiotów. Mianowicie, od 12 listopada 2015 r. redukcja ilości substancji, o której mowa w art. 225 ust. 1, może obejmować redukcję ilości substancji wprowadzanej do powietrza z instalacji spalania paliw stałych, eksploatowanych w ramach zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, usytuowanych na obszarze gminy, w której planowana jest budowa nowej instalacji lub dokonanie istotnej zmiany instalacji. Co istotne, redukcja emisji ma nastąpić poprzez sfinansowanie przez podmiot planujący inwestycję trwałej likwidacji instalacji spalania paliw stałych, eksploatowanych w ramach zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami (art. 225 ust. 2).
Innymi słowy, nowy mechanizm kompensacji zakłada, że przedsiębiorca planujący daną inwestycję może uzyskać pozwolenie na emisję z nowo budowanej lub modernizowanej instalacji w zamian za sfinansowanie wymiany indywidualnych urządzeń grzewczych, używanych przez osoby fizyczne. Tym samym przedsiębiorca rekompensuje wzrost emisji związany z jego działalnością poprzez redukcję niskiej emisji spowodowanej przez osoby fizyczne.
Przyjęte rozwiązanie jest z pewnością interesujące i może przyczynić się do faktycznej redukcji niskiej emisji. Rodzi się jednak pytanie, na ile przedsiębiorcy będą zainteresowani jego stosowaniem. W praktyce bowiem może powstać problem ze znalezieniem osób fizycznych, które będą skłonne wymienić dotychczasowe kotłownie i piece na instalacje, w których stosuje się droższe paliwo (np. gaz). To z kolei może przyczynić się do wydłużenia czasu oczekiwania na ostateczne uzyskanie pozwolenia na emisję przez zainteresowanych przedsiębiorców.
Niemniej jednak mechanizm kompensacyjny daje ciekawe rozwiązania, które przy umiejętnym wdrożeniu mogą przyczynić się do redukcji niskiej emisji na danym obszarze.
Inne prawne instrumenty ograniczania niskiej emisji
Uchwała antysmogowa i nowy mechanizm kompensacji stanowią de facto uzupełnienie dotychczasowych instrumentów prawnych. Najważniejsze z nich to program ochrony powietrza (POP), o którym mowa w art. 91 P.o.ś., oraz programy ograniczania niskiej emisji (PONE).
• Program ochrony powietrza
Zgodnie z art. 91, przygotowanie POP-ów należy do zadań zarządu województwa. Programy określa się dla stref, w których poziom choćby jednej substancji przekroczył dopuszczalne standardy. Celem POP-ów jest wskazanie kierunków działań naprawczych, których zastosowanie pozwoli na osiągnięcie wartości dopuszczalnych lub docelowych, określonych z punktu widzenia ochrony zdrowia i środowiska na obszarach stref, gdzie te wartości nie są dotrzymywane. Szczegółowe wymagania stawiane POP-om określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (DzU z 2012 r. poz. 1028). Uproszczony tryb uchwalania POP-u przedstawiają rys. 3 i 4.
Warto przy tym zauważyć, że opracowanie POP-u może być wspófinansowane ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej7.
• Program ograniczania niskiej emisji
Obecnie brakuje ustawowych regulacji, które wprowadzałyby taki instrument jak program ograniczania niskiej emisji. Stąd też podstawą do jego wdrażania jest zwykle POP, który wskazuje PONE jako jedno z działań naprawczych, służących poprawie jakości powietrza. Ponadto wdrożenie PONE może wynikać z gminnego programu ochrony środowiska.
PONE stanowi podstawę systemu dofinansowania do kosztów inwestycyjnych wymiany instalacji grzewczych. Z uwagi na brak wyraźnych podstaw prawnych dla tego instrumentu, w praktyce spotkać się można z różnymi jego formami. Najczęściej jednak PONE jest określany w uchwale rady miasta/gminy (rzadziej w formie zarządzenia prezydenta miasta).
Jeśli chodzi o sam system dofinasowania wprowadzany przez PONE, to przybiera on zwykle jedną z dwóch form organizacyjnych. W ramach pierwszej z nich, którą określić można jako formę „prostą”, dofinansowanie następuje na podstawie faktury poprzez umowy zawierane z mieszkańcami danej gminy czy miasta. Alternatywą dla formy prostej jest przyjęcie programu, który w sposób szczegółowy określa kryteria i tryb uzyskiwania dofinansowania w ramach PONE. Środki na realizację PONE pochodzą zazwyczaj z dotacji właściwego miejscowo wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz z budżetu zainteresowanych gmin.
Jedną z wad tego systemu jest jego dobrowolność. Otóż nie można skierować środków finansowych na obszary szczególnie narażone na złą jakość powietrza, dopóki mieszkańcy sami nie zdecydują się podjąć inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że istnieje pewien opór przed wymianą instalacji na nowsze, który wynika z wyższych cen paliw proekologicznych od paliw tradycyjnych. Jako propozycję rozwiązania tego problemu wskazuje się m.in. wprowadzenie podatku od zanieczyszczeń.
Wsparcie finansowe
Należy jedynie zasygnalizować, że na rynku dostępny jest szeroki wachlarz instrumentów wspierających finansowanie działań niskoemisyjnych. Wśród nich można wymienić program KAWKA, program RYŚ czy też wybrane działania przewidziane w regionalnych programach operacyjnych. Dodatkowo finasowanie przedsięwzięć niskoemisyjnych mogą stanowić preferencyjne pożyczki i kredyty udzielane przez niektóre banki komercyjne.
Uzupełnienie dotychczasowych rozwiązań
Rozwiązania przyjęte na gruncie ustawy antysmogowej stanowią de facto uzupełnienie dotychczasowych instrumentów prawnych. Stąd też jednostki samorządu terytorialnego, planujące rozpocząć działania na rzecz poprawy jakości powietrza, powinny mieć na uwadze nie tylko narzędzia prawne, przewidziane w ustawie antysmogowej, ale także te, które były dostępne jeszcze przed 12 listopada 2015 r. O ile bowiem w drodze „uchwały antysmogowej” można zobowiązać mieszkańców do stosowania określonego rodzaju paliw, o tyle w ramach PONE można jedynie wdrożyć system finansowania, który pozwoli uzyskać mieszkańcom środki na spełnienie wymogów dotyczących konkretnych instalacji.
Źródła:
- Komunikat prasowy Komisji Europejskiej z 10 grudnia 2015 r. pt. Commission refers POLAND to the Court of Justice of the EU over poor air quality. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6225_en.htm (dostęp: 13.12.2015).
- http://www.tworzymyatmosfere.pl/uploads/files/dla-mediow/Wyniki%20badan%20sondazowych.pdf.
- Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska. http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3667 (dostęp: 13.12.2015).
- Kaczmarczyk M.: Niska emisja – od przyczyn występowania do sposobów eliminacji. Kraków 2015.
- Przeciwdziałanie niskiej emisji na terenach zwartej zabudowy mieszkaniowej pod red. R. Sadloka. http://home.agh.edu.pl/~szk/files/docs/niska_emisja.pdf (dostęp: 14.12.2015).
- Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 listopada 2013 r. nr XLIV/703/13 w przedmiocie określenia rodzajów paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze Gminy Miejskiej Kraków.
- www.nfosigw.gov.pl/oferta-finansowania/srodki-krajowe/programy-priorytetowe/poprawa-jakosci-powietrza/nabor-wnioskow-2015-dla-czesci-1.
W artykule wykorzystano darmowe ikony „Poland” & „File” made by Freepik from www.flaticon.com
fot. na otwarcie sozosfera.pl
