Obecnie w większości aglomeracji występują, przynajmniej okresowo, problemy z niską, niezorganizowaną emisją, powodującą przekroczenie standardów środowiska w zakresie zanieczyszczenia powietrza pyłami. Jej źródłem w dużej mierze są ruch komunikacyjny oraz emisje pochodzące z tradycyjnych źródeł ogrzewania. Tego typu zanieczyszczenia stanowią źródło poważnego zagrożenia dla zdrowia, a nawet życia ludzi.
Mając świadomość tego problemu, w Ustawie z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm. – P.o.ś.) w art. 96 określono, że sejmik województwa, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki, może – w drodze uchwały – określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku. Niestety, rozwiązania te były dalekie od doskonałości.
Co na to sądy?
W związku z tym, rozpoznając jedną ze spraw, w których podjęto próbę wprowadzenia takich ograniczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (WSA) wskazał, że w tym konkretnym przypadku sejmik wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 96 P.o.ś., z uwagi na powiązanie ograniczenia w stosowaniu paliw z celem ich stosowania, za jaki uznano ogrzewanie budynków i lokali oraz przygotowanie ciepłej wody użytkowej. Jednocześnie Sąd wskazał, że „Przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 96 P.o.ś. miało wpływ na naruszenie innych przepisów w tym sensie, że zrodziło niedopuszczalną ingerencję w istniejących prządek prawny (wbrew zasadzie z art. 7 Konstytucji RP), realizowany zgodnie z innymi wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami (równości i sprawiedliwości społecznej, zaufania do organów państwa z art. 2, wolności działalności gospodarczej z art. 20 i 22, swobody umów z art. 31 ust. 1 oraz proporcjonalności z art. 31 ust. 3). Powyższe godzi również w porządek prawny regulowany ustawami Prawo energetyczne, Prawo budowlane czy Kodeksem cywilnym. W ten sposób dochodzi bowiem do bezpodstawnego wkroczenia w materie regulowane odmiennie tymi aktami rangi ustawowej oraz wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami wykonawczymi, w szczególności co do korzystania z paliw w celu ogrzewania lokali i przygotowywania ciepłej wody użytkowej, oraz z tym związanych praw i obowiązków różnych podmiotów” (wyrok WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2014 r., syg. Akt II SA/Kr 490/14).
Prawidłowość takiego stanowiska znalazła swoje potwierdzenie w orzecznictwie. Rozpatrując bowiem skargę od powoływanego wyżej wyroku, stwierdzono, że „przepis art. 96 P.o.ś. dopuszcza tylko zróżnicowanie aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej jego adresatów co do stosowania danego rodzaju paliw, jak i co do terytorium. Natomiast brak jest ustawowych podstaw prawnych do wprowadzenia przez sejmik województwa na tej materialnoprawnej podstawie innych dodatkowych kryteriów wobec braku upoważnienia ustawowego. Dotyczy to więc także dodatkowego kryterium w celu stosowania oznaczonego paliwa dla ogrzewania lokali lub budynków oraz przygotowania ciepłej wody użytkowej, jak i kolejnego kryterium dotyczącego rodzaju instalacji dopuszczonych do użycia tych paliw” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 255/15).
Konieczne doprecyzowanie
Dlatego też, w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych co do możliwości wprowadzania ograniczeń związanych ze spalaniem paliw, a co zatem idzie – zapewnienia skuteczniejszej ochrony powietrza, Ustawą z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (DzU z 2015 r. poz. 1593 – ustawa „antysmogowa”) dokonano m.in. nowelizacji rozwiązań pozwalających na ograniczenie niskiej emisji. Po zmianach, art. 96 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że „Sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw”. Zestawiając ze sobą postanowienia art. 96 w jego dotychczasowym brzmieniu z przytoczonym wyżej nowym ust. 1, należy zauważyć, że – z punktu widzenia zakresu przedmiotowego możliwości wprowadzenia ograniczeń w zakresie spalania paliw – nie uległ on znaczącemu doprecyzowaniu.
Rozwiązania takie zostały jednak wprowadzone odpowiednio do art. 96 ust. 6 i 7 P.o.ś. W pierwszym z tych przepisów wskazano obligatoryjne elementy każdej uchwały wprowadzającej ograniczenia w zakresie spalania paliw. Natomiast w drugim przyznano sejmikowi województwa fakultatywną możliwość wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, jeżeli uzna on, że w analizowanym przypadku taka konieczność występuje. W związku z tym, że doprecyzowanie zakresu uchwał wprowadzających ograniczenia w procesie spalania paliw ma istotne znaczenie, z punktu widzenia podmiotów, na które mogą być nałożone dodatkowe obowiązki, oraz przypadków, w których będą one znajdowały zastosowanie, należy im poświęcić kilka słów uwagi.
Zgodnie z postanowieniami art. 96 ust. 6 P.o.ś., każda uchwała musi określać:
- granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1;
- rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1;
- rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw.
Dlatego też, opracowując projekty uchwał wprowadzających powyższe ograniczenia, zawsze należy pamiętać, że będą one stanowiły ograniczenie konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywatelskich (na co dobitnie zwróciły uwagę Sądy w przywoływanych wyrokach). W związku z tym, zgodnie z ogólnymi regułami tworzenia prawa, wynikającymi z Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (DzU z 2002 r. nr 100, poz. 908), trzeba będzie podjąć starania zmierzające do takiego sposobu określenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego zastosowania omawianego rodzaju uchwał, aby do minimum ograniczyć wątpliwości interpretacyjne z tym związane (szerzej patrz K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wolters Kluwer 2016).
Wyzwanie dla lokalnych prawodawców
Zestawiając ze sobą postanowienia art. 96 ustawy P.o.ś. w poprzednim i obecnym brzmieniu, należy zatem uznać, że aktualne rozwiązania dużo lepiej umożliwią skuteczną walkę o jakość powietrza. Ich przyjęcie nie zwalnia jednak organów samorządu od wypracowywania takich rozwiązań, które z jednej strony będą umożliwiały efektywną ochronę powietrza, z drugiej zaś – gwarantowały właściwy poziom energii cieplnej dla wszystkich członków społeczności lokalnej, bez względu na stopień ich zamożności. To już stanowi duże wyzwanie dla każdego lokalnego prawodawcy.
fot. sozosfera.pl
 |
Zainteresowanych tematyką związaną z przepisami z zakresu ochrony środowiska odsyłamy do lektury książki pt. „Prawo ochrony środowiska. Komentarz”, autorstwa mec. Krzysztofa Gruszeckiego, opublikowanej w bieżącym roku przez Wolters Kluwer. |
