tożsamość sprawy

Tożsamość sprawy jako przesłanka zmiany decyzji administracyjnej

Dla podmiotów działających w sektorze ochrony środowiska, zobowiązanych do uzyskania decyzji określonych m.in. w art. 181 ustawy – Prawo ochrony środowiska, możliwość zmiany tych pozwoleń w celu dostosowania do zmieniającego się stanu faktycznego stanowi z pewnością nie lada pokusę. W codziennej praktyce szybciej i łatwiej jest bowiem wystąpić o zmianę posiadanej decyzji niż każdorazowo wnosić o wydanie nowego pozwolenia. Należy jednak pamiętać, że tryby wzruszenia decyzji ostatecznych, wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stanowią odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 §1 k.p.a., w związku z czym powinny być stosowane wyjątkowo.

W k.p.a. zostały przewidziane dwie nadzwyczajne drogi wzruszenia decyzji administracyjnych, określone w art. 154 i 155. Zastosowanie tych przepisów uzależnione jest od tego, czy któraś ze stron, w wyniku wydania decyzji ostatecznej, nabyła jakieś prawa. Jeśli choćby jedna ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej, to właściwe jest zastosowanie art. 155 k.p.a. Natomiast jeżeli z decyzji nie wynikają dla stron żadne prawa, obowiązuje art. 154 k.p.a. Aby móc jednak skorzystać z możliwości wzruszenia decyzji, konieczne jest zachowanie tożsamości sprawy administracyjnej.

Praktyczna potrzeba zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej pojawia się wtedy, gdy brakuje podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999 r, sygn. akt III RN 101/98). Strona nabywa prawo na mocy decyzji mających charakter konstytutywny, a więc kształtujących, tworzących prawa i obowiązki stron. Z kolei za decyzje nieprzyznające praw stronie uważa się w orzecznictwie i doktrynie decyzje deklaratoryjne, tj. potwierdzające istniejący stan prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 1999 r., sygn. akt I SA 2088/98), czy decyzje odmowne dla wszystkich stron (E. Iserzon).

A zatem decyzjami podlegającymi zmianie w trybie art. 155 k.p.a., oczywiście, po spełnieniu określonych w nim przesłanek, będą m.in. pozwolenia zintegrowane, na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi i na wytwarzanie odpadów.

Tożsamość sprawy administracyjnej
W art. 155 k.p.a. ustawodawca wyczerpująco uregulował przesłanki wzruszenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Nie ustanowił przy tym żadnych ograniczeń czasowych ani ilościowych na ponowne zajęcie się sprawą, a więc na dokonywanie nowych ustaleń, z uwzględnieniem przesłanki w postaci interesu społecznego lub ważnego interesu strony, prowadzących do ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 18/10).

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które razem budują tożsamość sprawy administracyjnej. Tożsamość podmiotowa zachodzi w sytuacji, gdy ten sam podmiot jest adresatem praw lub obowiązków. Z kolei tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 234/09). Innymi słowy, tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi wówczas, gdy występują w niej identyczne podmioty i posiada ona ten sam przedmiot, objęty tym samym stanem prawnym, w niezmienionym stanie faktycznym. Organ administracji, który prowadzi postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a., musi więc zbadać, czy zachodzi tożsamość sprawy. Jeśli wynik tego badania będzie pozytywny, a więc zmiana udzielonego stronie zezwolenia „pierwotnego” nastąpi w tym samym stanie prawnym oraz będzie zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa stosunku administracyjnoprawnego, wówczas organ powinien wzruszyć decyzję pierwotną i dokonać jej zmiany.

Praktyka orzekania organów administracji
W praktyce organy administracji często powołują się na zmieniony stan faktyczny sprawy jako podstawę do odmowy wydania decyzji zmieniającej. Jak zostało to wskazane wcześniej, taki stan rzeczy uniemożliwia zastosowanie art. 155 k.p.a., ponieważ nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej. Tymczasem w uchwale z 3 listopada 2009 r. siedmiu sędziów NSA (sygn. akt II GPS 2/09) wskazało, że „ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona”. Taki pogląd zasługuje na aprobatę. Wyjątkowy charakter przepisu nie może bowiem uzasadniać jego praktycznego eliminowania z obrotu prawnego. Poza tym, z praktycznego punktu widzenia, rozpoczynanie procedury uzyskiwania nowej decyzji w każdej sytuacji, gdy dochodzi do zmiany stanu faktycznego, stanowiłoby znaczne obciążenie dla podmiotów zobowiązanych do ich uzyskiwania, piętrzyłoby niepotrzebny formalizm oraz powodowałoby rozrost biurokracji.

Kiedy więc zmiana stanu faktycznego będzie stanowiła wyjście „poza” tożsamość sprawy? Otóż nastąpi to w razie wystąpienia w danej sprawie tzw. faktów prawotwórczych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, „fakty prawotwórcze to takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zatem te fakty, których zmiana powoduje konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego, jak i te, których zmiana pociąga za sobą konieczność odmiennego załatwienia sprawy, choć w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego. Zmiana przepisów prawa materialnego przed rozpatrzeniem odwołania ma znaczenie dla kwestii tożsamości sprawy jedynie w odniesieniu do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji konstytutywnych” (wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 76/08). Dopiero więc zaistnienie okoliczności o istotnym znaczeniu dla sprawy, tj. powodujące konieczność innego rozstrzygnięcia lub oparcia rozstrzygnięcia na innej niż pierwotnie podstawie prawnej, będzie przesądzało o braku tożsamości sprawy administracyjnej. Skutkiem w tym przypadku będzie niemożność zastosowania art. 155 k.p.a., co w konsekwencji oznacza konieczność złożenia wniosku o wydanie nowej decyzji administracyjnej oraz przejścia całej procedury z tym związanej.

fot. na otwarcie sozosfera.pl

Tomasz Miś

radca prawny, od maja 2021 r. właściciel Kancelarii ORSO, (wcześniej publikował reprezentując Kancelarię Leśniewski Borkiewicz & Partners, a do końca 2019 r. – Kancelarię Schampera, Dubis, Zając i Wspólnicy sp. k.); e-mail: tm@kancelariaorso.pl

Anna Specht-Schampera

radca prawny, partner w Kancelarii Schampera, Dubis, Zając i Wspólnicy sp. k.
e-mail: anna.specht-schampera@sdzlegal.pl

Partner Portalu

Partner Portalu

partner merytoryczny