Ku zaskoczeniu osób zainteresowanych pracami nad projektem nowelizacji Prawa wodnego, 12 czerwca br. na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji (RCL) opublikowano kolejną jego wersję. Co więcej, następnego dnia została ona zastąpiona dokumentem rozszerzonym w części poświęconej ocenie skutków regulacji. Nowością w stosunku do poprzednich wersji projektu są propozycje dotyczące reorganizacji struktury Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGW Wody Polskie), w szczególności w kontekście właściwości miejscowej poszczególnych organów wchodzących w ich skład.
Płynny zakres projektu nowelizacji
Co najmniej od czasu wejścia w życie Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2018 r. poz. 1722) na szczeblu rządowym trwały prace nad następną nowelizacją Prawa wodnego. Należy przypomnieć, że po raz pierwszy projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (numer projektu UC142 w wykazie prac Rady Ministrów) przedstawiono 5 października 2018 r. Jako główną przyczynę podjęcia prac określono konieczność transpozycji do prawa polskiego przepisów prawa Unii Europejskiej (UE) dotyczących strategii morskich. Termin przewidziany na ich wdrożenie do krajowych porządków prawnych upływał 7 grudnia 2018 r. Oprócz tego, w pierwszej wersji projektu odniesiono się także do innych zagadnień związanych ze stosowaniem przepisów nowego Prawa wodnego, m.in. w zakresie opłat za usługi wodne. W podobny sposób kształtował się zakres kolejnych wersji projektu, tzn. drugiej (z 5 listopada 2018 r.), trzeciej (z 4 grudnia 2018 r.) i czwartej (z 14 stycznia 2019 r.).
W ramach piątej wersji (z 11 lutego 2019 r.) doszło do rozszerzenia projektu o zagadnienia związane z transpozycją przepisów prawa UE dotyczących ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego. Przyjęta przez Stały Komitet Rady Ministrów szósta wersja projektu (z 5 kwietnia 2019 r.) zasadniczo odpowiadała zakresowi poprzedniej (piątej) wersji rozbudowanej o ww. zagadnienia. Wydawało się, że to właśnie w takim kształcie projekt zostanie przyjęty przez Radę Ministrów i skierowany do prac parlamentarnych (o niektórych propozycjach opisanych powyżej można przeczytać w artykule pt. „O kolejnej nowelizacji Prawa wodnego, czyli kontrowersyjne wsparcie dla Wód Polskich”.
Najnowsza wersja projektu nowelizacji
Jak wynika z treści datowanego na 10 czerwca 2019 r. pisma dyrektora Departamentu Prawnego w Ministerstwie Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (MGMiŻŚ), do którego załączono najnowszą wersję projektu nowelizacji, została ona rozszerzona w stosunku do poprzedniej wersji (opisanej powyżej jako wersja szósta) o nowe zagadnienia, które można podzielić na kilka grup:
- propozycje modyfikacji przepisów dotyczących własności wód i obowiązków ich właścicieli (art. 219);
- projektowane zmiany przepisów dotyczących zgód wodnoprawnych w odniesieniu do sposobów korzystania z wód wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (uchylenie art. 34 pkt 9 i 16), procedury ustalania katalogu stron postępowań administracyjnych w tego typu sprawach (dodanie art. 401 ust. 5-9) oraz wymaganych załączników do wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania takiego pozwolenia i wniosku o wydłużenie terminów, po upływie których pozwolenia wygasają z mocy prawa (dodanie art. 414 ust. 10);
- propozycję skreślenia niektórych przepisów dotyczących oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, które zostały przyjęte na podstawie ubiegłorocznej nowelizacji Prawa wodnego (uchylenie art. 552 ust. 2l-2n);
- projektowane wydłużenie terminów na dostosowanie pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód poprzez określenie w nich rzeczywistych maksymalnych ilości pobieranej wody (art. 562) oraz na opracowanie przez PGW Wody Polskie metodyki wyznaczania średniego niskiego przepływu z wielolecia (art. 552 ust. 6).
Oprócz tego, w projekcie znalazły odzwierciedlenie, pojawiające się w mediach jeszcze w ubiegłym roku, zapowiedzi planowanej reorganizacji struktury PGW Wody Polskie. Miałyby one polegać na „utworzeni[u] Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Nowym Sączu oraz przekształceni[u] Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Radomiu od 1 stycznia 2020 r.”. Szczegółowa analiza proponowanych modyfikacji w tym zakresie prowadzi do wniosku, że MGMiŻŚ rozważa dokonanie zmian wykraczających poza ww. założenia.
Utworzenie RZGW w Nowym Sączu…
Pierwszy z elementów reformy struktury organizacyjnej PGW Wody Polskie miałby polegać na utworzeniu nowego regionalnego zarządu gospodarki wodnej (RZGW) z siedzibą w Nowym Sączu. W aktualnym stanie prawnym takich zarządów jest 11 – z siedzibami w Białymstoku, Bydgoszczy, Gdańsku, Gliwicach, Krakowie, Lublinie, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie i we Wrocławiu. Po wejściu w życie nowelizacji w proponowanym brzmieniu, art. 239 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego wymieniałby 12 zarządów, w tym nowo powstały zarząd w Nowym Sączu.
W uzasadnieniu do najnowszej wersji projektu wskazano, że „[o] utworzenie w tym miejscu [w Nowym Sączu – przyp. aut.] jednostki tej rangi zwracali się (…) mieszkańcy i posłowie tego miasta” i „będzie [to] bardzo dobrze odebrane wśród lokalnej społeczności”. Ministerstwo tłumaczy w uzasadnieniu, iż RZGW w Nowym Sączu specjalizowałoby się w gospodarowaniu wodami na terenach górskich, gdzie występują poważne problemy z retencjonowaniem wód i często dochodzi do powstawania szkód lub innych zdarzeń kryzysowych. Właściwość miejscowa RZGW w Nowym Sączu miałaby obejmować region wodny Czarnej Orawy, zlewnię Dunajca, zlewnię Soły i Skawy oraz zlewnię Wisłoki. Wyspecjalizowanie nowej jednostki miałoby także sprzyjać lepszemu rozeznaniu w potrzebach inwestycyjnych. Ponadto w uzasadnieniu projektu szeroko odniesiono się do aspektów społecznych utworzenia RZGW w Nowym Sączu oraz wskazano na korzyści wynikające z przewidywanego odciążenia RZGW w Krakowie.
… przekształcenie RZGW w Warszawie w RZGW w Radomiu…
Drugi z elementów reformy struktury organizacyjnej PGW Wody Polskie miałby polegać na przekształceniu istniejącego RZGW w Warszawie w RZGW w Radomiu. W odniesieniu do tej propozycji również przewiduje się zmianę art. 239 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, sprowadzającą się do zastąpienia Warszawy przez Radom w katalogu siedzib regionalnych zarządów gospodarki wodnej. W ślad za tym projektodawca przewiduje wprowadzenie norm o charakterze przejściowym. Stosownie do art. 13 ust. 1 projektu, RZGW w Warszawie przekształca się (z mocy prawa) w RZGW w Radomiu. Ponadto osoby dotychczas powołane na dyrektorów i ich zastępców RZGW w Warszawie stają się (z mocy prawa) dyrektorami i zastępcami RZGW w Radomiu (art. 13 ust. 2 projektu). Istotne jest także to, że osobom zatrudnionym w RZGW w Warszawie zostałoby powierzone wykonywanie obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu pracy (art. 13 ust. 3 projektu), a zatem bez konieczności faktycznego przenoszenia etatów z Warszawy do Radomia.
Lektura projektu prowadzi do wniosku, że przekształcenie RZGW w Warszawie w RZGW w Radomiu stanowi uzasadnienie wprowadzenia do Prawa wodnego podstawy prawnej do tworzenia delegatur regionalnych zarządów gospodarki wodnej. W ocenie skutków regulacji wskazano bowiem m.in. na „utworzenie delegatury w Warszawie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Radomiu”. Dlatego też w projekcie postuluje się wprowadzenie art. 239 ust. 3a Prawa wodnego, zgodnie z którym „[w] celu usprawnienia działania dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej minister właściwy do spraw gospodarki wodnej może tworzyć delegatury regionalnego zarządu gospodarki wodnej”. Wydaje się zatem, że przyszła delegatura RZGW w Radomiu, zlokalizowana w Warszawie, byłaby swego rodzaju „projektem pilotażowym” w tym zakresie. Dotychczas przepisy Prawa wodnego przewidywały możliwość tworzenia delegatur wyłącznie w odniesieniu do urzędów zapewniających obsługę ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej (art. 355 ust. 1 i 2).
… kolejne modyfikacje właściwości miejscowej poszczególnych jednostek Wód Polskich?
W części dotyczącej przekształcenia RZGW w Warszawie w RZGW w Radomiu uzasadnienie projektu wspomina o „proponowanej zmianie granic RZGW w Warszawie”, która miałaby czynić „niezasadnym”, aby siedziba zarządu nadal znajdowała się w Warszawie. Niestety, próżno szukać w najnowszej wersji projektu jednoznacznych informacji na temat tego rodzaju propozycji. Pewnych wskazówek w tym zakresie dostarcza art. 14 projektu, zasadniczo stanowiący przepis o charakterze przejściowym, który jednocześnie pozwala przypuszczać, że MGMiŻŚ rozważa dokonanie zmian nie tylko w odniesieniu do granic RZGW w Warszawie.
Stosownie do art. 14 projektu, „[d]o spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu właściwych dla:
- regionu wodnego Czarnej Orawy, zlewni Dunajca, zlewni Soły i Skawy oraz zlewni Wisłoki;
- zlewni Wkry oraz zlewni Dolnej Narwi;
- zlewni Brdy i Wdy, zlewni Wisły Kujawskiej oraz zlewni Wisły Mazowieckiej;
- regionu wodnego Łyny i Węgorapy;
- regionu wodnego Morawy, regionu wodnego Metuje, regionu wodnego Orlicy, regionu wodnego Łaby i Ostrożnicy (Upa) oraz zlewni Nysy Kłodzkiej;
- regionu wodnego Czadeczki oraz regionu wodnego Małej Wisły
– stosuje się dotychczasowe przepisy o właściwości miejscowej dyrektorów regionalnego zarządu gospodarki wodnej”.
Projektodawca wprost wskazał, że region wodny Czarnej Orawy, zlewnia Dunajca, zlewnia Soły i Skawy oraz zlewnia Wisłoki (art. 14 pkt 1 projektu) mają zostać przypisane do RZGW w Nowym Sączu. Inaczej jest w przypadku pozostałych jednostek podziału hydrograficznego Polski, wymienionych w art. 14 projektu, których dalsze losy – w świetle najnowszej wersji projektu – nie są znane.
Określone w art. 14 pkt 2 projektu: zlewnia Wkry i zlewnia Dolnej Narwi są administrowane odpowiednio przez Zarząd Zlewni w Ciechanowie i Zarząd Zlewni w Dębem, wskutek czego aktualnie podlegają RZGW w Warszawie. Zawarta w uzasadnieniu projektu uwaga o projektowanych zmianach granic RZGW w Warszawie prowadzących do tego, że geograficznym „środkiem ciężkości” tego szczebla administracji wodnej miałby stać się Radom (zamiast Warszawy), może sugerować planowane przyporządkowanie obszarów zarządzanych przez Zarząd Zlewni w Ciechanowie i Zarząd Zlewni w Dębem do innego organu – przypuszczalnie do RZGW w Białymstoku, z którym „sąsiadują” te zarządy zlewni.
Z kolei wskazane w art. 14 pkt 3 projektu: zlewnia Brdy i Wdy (Zarząd Zlewni w Chojnicach – RZGW w Gdańsku), zlewnia Wisły Kujawskiej (Zarząd Zlewni w Toruniu – RZGW w Gdańsku) oraz zlewnia Wisły Mazowieckiej (Zarząd Zlewni we Włocławku – RZGW w Warszawie) bezpośrednio przylegają do terenów aktualnie administrowanych przez RZGW w Bydgoszczy, co pozwala snuć domysły na temat przyszłego kierunku zmian w tym zakresie. W podobny sposób można interpretować wyróżnienie w art. 14 pkt 4 projektu regionu wodnego Łyny i Węgorapy, który podlega Zarządowi Zlewni w Olsztynie i Zarządowi Zlewni w Giżycku (obecnie RZGW w Białymstoku), a jednocześnie „sąsiaduje” z terenami administrowanymi przez RZGW w Gdańsku. Poza tym nie można wykluczyć, że ww. jednostki podziału hydrograficznego Polski (zlewnie) mogą zostać przyporządkowane do innych regionów wodnych niż ma to miejsce obecnie, a zatem zmiana miałaby nie tylko charakter stricte administracyjny, ale także miałaby być uzasadniana przesłankami o charakterze hydrograficznym.
Co więcej, art. 14 pkt 5 i 6 projektu odnosi się do regionu wodnego Czadeczki i regionu wodnego Małej Wisły, dla których aktualnie właściwy miejscowo jest Zarząd Zlewni w Katowicach (RZGW w Gliwicach), a także do regionu wodnego Morawy, regionu wodnego Metuje, regionu wodnego Orlicy i zlewni Nysy Kłodzkiej, administrowanych przez Zarząd Zlewni w Nysie (RZGW we Wrocławiu), oraz regionu wodnego Łaby i Ostrożnicy (Upa) podlegającego Zarządowi Zlewni w Lwówku Śląskim (RZGW we Wrocławiu).
Niezależnie od rozwiązań wskazujących na zamiar modyfikacji właściwości miejscowej poszczególnych regionalnych zarządów gospodarki wodnej, ocena skutków regulacji projektu zawiera informację na temat planowanych zmian na szczeblu nadzorów wodnych. Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej proponuje likwidację 35 nadzorów wodnych, w tym aż 11 w ramach RZGW w Poznaniu i dziewięciu w ramach RZGW w Warszawie. Ponadto, w ocenie skutków regulacji projektu zasygnalizowano plany przeniesienia siedziby nadzoru wodnego w Poddębicach (miasto powiatowe) w województwie łódzkim do Skęczniewa (wieś sołecka) w województwie wielkopolskim.
Zmiany nie tylko na szczeblu ustawowym
Przewidziane wprost lub jedynie sygnalizowane w najnowszej wersji projektu planowane zmiany w strukturze organizacyjnej Wód Polskich będą wymagały nie tylko modyfikacji przepisów ustawowych, lecz także – a może przede wszystkim – odpowiedniego dostosowania aktów wykonawczych dotyczących obszarów działania poszczególnych organów administracji publicznej wchodzących w skład Wód Polskich.
W uzasadnieniu projektu wprost wskazano, że prace nad nowelizacją powinny objąć także zmianę Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie (DzU z 2017 r. poz. 2506) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie zlewni (DzU z 2017 r. poz. 2509). Nie budzi wątpliwości, że właściwość miejscową jednostek organizacyjnych wchodzących w skład Wód Polskich zasadniczo określają przepisy ww. rozporządzeń. Rzeczywiście, na potrzeby stosowania przepisów Prawa wodnego ustalenie właściwości miejscowej odbywa się w oparciu o kryteria hydrograficzne, tzn. w ramach części obszarów dorzeczy wyodrębnionych na potrzeby zarządzania zasobami wodnymi, które na gruncie art. 12 Prawa wodnego jest realizowane z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy, regiony wodne i zlewnie.
Nie wolno jednak zapominać, że w przypadku realizowania przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej zadań organów regulacyjnych na podstawie Ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. DzU z 2018 r. poz. 1152, z późn. zm.) właściwość miejscowa tych organów jest ustalana w oparciu o inne zasady niż ich właściwość miejscowa w ramach wykonywania zadań związanych z gospodarowaniem wodami na gruncie przepisów Prawa wodnego. Na gruncie ww. przepisów dochodzi do odstąpienia od określania właściwości miejscowej w oparciu o podział hydrograficzny na rzecz podziału na gminy, powiaty i województwa, tzn. zasadniczego trójstopniowego podziału Polski. Właściwość miejscowa w tym zakresie została określona w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie właściwości miejscowej dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawach z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (DzU z 2018 r. poz. 510). Na gruncie ww. rozporządzenia przyjęto formułę „przypisywania” dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej do poszczególnych gmin. Inaczej mówiąc, właściwość miejscowa organu regulacyjnego została powiązana z gminą, w której prowadzi działalność oznaczone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a załącznik do rozporządzenia wymienia 2478 gmin (pomimo zniesienia gminy Ostrowice na Pojezierzu Drawskim z początkiem 2019 r.), z których każda została włączona do właściwości miejscowej ściśle określonego organu regulacyjnego. W związku z tym, wejście w życie rozwiązań przewidzianych w nowelizacji najprawdopodobniej będzie również wymagało odpowiedniego dostosowania przepisów ww. rozporządzenia.
Trudne zadanie pogodzenia co najmniej dwóch wartości
Dołączone w ostatnim czasie do projektu nowelizacji Prawa wodnego zagadnienia dotyczące struktury organizacyjnej Wód Polskich miałyby wejść w życie 1 stycznia 2020 r. Podniesienie tych kwestii przez projektodawcę ponownie otwiera dyskusję na temat lokalizacji siedzib poszczególnych jednostek tej państwowej osoby prawnej. Na gruncie obecnego ukształtowania administracji wodnej, na terenie niektórych województw (lubuskiego, łódzkiego, opolskiego, świętokrzyskiego i warmińsko-mazurskiego) mają siedziby wyłącznie jednostki organizacyjne Wód Polskich niższego szczebla, tzn. zarządy zlewni i nadzory wodne. Proponowane utworzenie RZGW w Nowym Sączu może zaktywizować przedstawicieli samorządów i zrzeszeń samorządowych oraz parlamentarzystów z innych części kraju do podjęcia starań na rzecz wprowadzenia dalszych zmian w tym zakresie. Co więcej, sygnalizowany w projekcie zamiar likwidacji szeregu nadzorów wodnych lub przenoszenia ich siedzib do innych miejscowości również może nie pozostać bez echa. Nie ulega wątpliwości, że projektodawca staje przed trudnym zadaniem pogodzenia co najmniej dwóch istotnych wartości – z jednej strony, wynikającej z prawa UE, konieczności zarządzania zasobami wodnymi z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy, regiony wodne i zlewnie, a z drugiej – oczekiwań poszczególnych wspólnot samorządowych oraz aspektów społecznych, gospodarczych i środowiskowych funkcjonowania organów administracji wodnej w tych, a nie w innych miejscowościach. Od tego, w jaki sposób zostaną zintegrowane te potrzeby, w dużej mierze będzie zależała skuteczność realizacji celów stawianych przepisom regulujących gospodarowanie wodami.
fot. na otwarcie sozosfera.pl
