Strona postępowania w sprawie decyzji środowiskowej

Strona postępowania w sprawie decyzji środowiskowej. A któż to taki?

Jednym z prawnośrodowiskowych tematów będących tego lata przedmiotem ożywionej debaty są nadchodzące zmiany przepisów regulujących procedurę uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. decyzji środowiskowej). Elementem budzącym szczególne zainteresowanie opinii publicznej są modyfikacje kręgu osób, które formalnie mogą uczestniczyć w tego rodzaju postępowaniach administracyjnych. Można zatem zadać pytanie: Strona postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, czyli kto?

Przepisy Ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw wpisują się w – obserwowaną w ostatnim czasie – tendencję do ograniczania tego typu uprawnień, zapoczątkowaną przez obowiązujące od początku 2018 r. regulacje nowego Prawa wodnego.

Strona postępowania w sprawie decyzji środowiskowej a interes prawny

Środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięć są określane w stosownych decyzjach, wydawanych w trybie przepisów Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (KPA). Postępowanie w takiej sprawie wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednak, że procedura poprzedzająca wydanie decyzji środowiskowej ogranicza się do udziału jednej strony – inwestora zainteresowanego zrealizowaniem swoich zamierzeń. Przeciwnie, przepisy prawa umożliwiają podejmowanie skutecznych działań w tego rodzaju postępowaniach także przez inne osoby, pod warunkiem, że osoby te posiadają interes prawny warunkujący udział w takich postępowaniach.

Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 KPA). Przepis ten nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania. Do tego może dojść wyłącznie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Od kwestii interesu prawnego należy odróżnić zagadnienia związane z udziałem społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniach, wyrażające się w szczególności możliwością składania uwag i wniosków przez członków społeczeństwa nieposiadających statusu strony (art. 33-38 ustawy o udostępnianiu informacji…). Co więcej, kwestia interesu prawnego jest nieistotna, z punktu widzenia uprawnień organizacji ekologicznych, które – powołując się na swoje cele statutowe – mogą zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu oraz korzystać ze środków odwoławczych, zasadniczo przynależnych stronom (art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji…).

Przed nowym Prawem wodnym

Do końca 2017 r. przepisy ustawy o udostępnianiu informacji… w ogóle nie zawierały odrębnych regulacji określających, kim jest strona postępowania zmierzającego do ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Kryteria kwalifikacji w tym zakresie zostały określone – w oparciu o art. 28 KPA i inne przepisy ustawy o udostępnianiu informacji… – w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dorobek orzeczniczy formułowany na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 2018 r. jest bogaty i ciągle się powiększa, ponieważ nadal rozpatrywane są sprawy decyzji środowiskowych, w których stosuje się przepisy sprzed wejścia w życie nowego Prawa wodnego.

W orzecznictwie zgodnie przyjmowano, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – poza samym wnioskodawcą, konieczne jest prawidłowe wskazanie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Podstawowym kryterium, decydującym o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji, było stwierdzenie, że na konkretną nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Kluczowe było zatem samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w tzw. strefie narażenia.

Co istotne, mówiąc o oddziaływaniu, należało mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieściły się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Inaczej mówiąc, mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie mogło wykluczać udziału osób posiadających tytuł prawny do tych nieruchomości w toczącym się postępowaniu. O interesie prawnym tego podmiotu mogło świadczyć także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

To, czy dana nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie mogło wynikać z jednostronnych ustaleń organu administracji publicznej, dokonanych wyłącznie w oparciu o dokumentację przedstawioną przez inwestora. W konsekwencji, oprócz osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Taki sposób rekonstrukcji pojęcia „interesu prawnego” na potrzeby postępowań dotyczących decyzji środowiskowych niejednokrotnie otwierał możliwość formalnego uczestnictwa szeregu osób w takich postępowaniach.

Od nowego Prawa wodnego do tegorocznej nowelizacji

Wejście w życie z początkiem 2018 r. przepisów nowego Prawa wodnego przyniosło również zmiany na gruncie regulacji ustawy o udostępnianiu informacji… Do jej przepisów dodano wówczas art. 74 ust. 3a. W jego myśl, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływało przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Orzecznictwo dotyczące nowego stanu prawnego dopiero się kształtuje, ale nawet z tak niewielkiej „próbki” stanowisk sądów administracyjnych można wyprowadzić kilka wniosków na temat art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji…, w brzmieniu obowiązującym do czasu wejścia w życie tegorocznej nowelizacji.

Po pierwsze, zdaniem sądów, nowa regulacja służy nie tylko doprecyzowaniu, ale – w istotnej mierze – także zawężeniu kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 31 stycznia 2019 r., sygn.. akt IV SA/Po 830/18).

Po drugie, z punktu widzenia przesłanki oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na inne nieruchomości, art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji… uznaje za prawnie istotne wyłącznie dwie kategorie takich oddziaływań, tzn. prowadzące do przekroczenia standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub mogące wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu, zgodnie z aktualnym przeznaczeniem (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1402/18).

W związku z tym, stwierdzenie, że na konkretną nieruchomość rozciąga się (w domyśle: jakiekolwiek) oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia może obecnie okazać się niewystarczające dla uznania określonej osoby za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

Strona postępowania w sprawie decyzji środowiskowej od tegorocznej nowelizacji

Przepisy ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. w całości wejdą w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Zmianą istotną z punktu widzenia ustalenia, kto jest stroną postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, jest przewidziana modyfikacja – wprowadzonego z początkiem 2018 r. – art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji…. Po wejściu w życie nowelizacji przepis ten będzie brzmiał następująco: „stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem”.

Zestawienie powyższego z brzmieniem funkcjonującym do czasu wejścia w życie nowelizacji prowadzi do wniosku, że modyfikacji uległa jedna z przesłanek uznania za stronę – nieodnosząca się do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na inne nieruchomości, lecz związana z jej położeniem w stosunku do terenu realizacji przedsięwzięcia. Dotychczas art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji… wymagał bezpośredniego sąsiedztwa działek dla uznania, że istnieje interes prawny („działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie”). Obecnie ustawodawca rezygnuje z wymogu bezpośredniego sąsiedztwa. Z jednej strony, może to być poczytywane jako przeciwdziałanie podziałom działek ewidencyjnych, dokonywanym w celu ograniczenia uprawnień sąsiadów przysługujących im na gruncie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji…. Z drugiej strony, art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji… będzie posługiwał się pojęciem „terenu” (zamiast „działki”, która może należeć do innego podmiotu), co może oznaczać, że w przypadku dostatecznie dużej działki inwestora, żaden z bezpośrednich sąsiadów nie zostanie uznany za stronę na podstawie art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji…. Nie ulega wątpliwości, że treść i zakres modyfikowanej przesłanki będą przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych, które powinno pomóc nadać optymalny kierunek interpretacji nowego rozwiązania.

Nowelizacja a cele wydawania decyzji środowiskowych

Inaczej niż miało to miejsce w związku z wejściem w życie nowego Prawa wodnego, odstąpiono od „eksperymentu” w postaci bezpośredniego stosowania przepisów nowych do niezakończonych postępowań. Przypomnijmy, że skutki tego „eksperymentu” były przyczyną uchwalenia pierwszej nowelizacji Prawa wodnego po niecałych dwóch miesiącach jego obowiązywania – przewidującej powrót do przepisów sprzed 2018 r. w postępowaniach wówczas niezakończonych. W tegorocznej nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji… ustawodawca uznał, że do spraw wszczętych i niezakończonych należy stosować dotychczasowe brzmienie art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji….

Dokonywane na przestrzeni dwóch lat zmiany przepisów ustawy o udostępnianiu informacji… powodują, że w najbliższym czasie będą funkcjonowały trzy różne stany prawne, odmiennie definiujące, komu przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W zależności od tego, kiedy zostało (zostanie) wszczęte tego typu postępowanie, zastosowanie może znaleźć jedna z trzech dostępnych odpowiedzi na pytanie: kto jest stroną postępowania? W rezultacie, oprócz pytania zadawanego na potrzeby konkretnych postępowań o to, kim jest strona postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, zasadnym wydaje się znalezienie odpowiedzi na pytanie uwzględniające szerszą perspektywę – czy częstotliwość i zakres zmian dokonywanych w tym zakresie rzeczywiście przyczynia się do realizacji celów stawianych postępowaniom w sprawie decyzji środowiskowych, czyli określenia, analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko i ludność oraz możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania jego oddziaływania?

 

partner medialny

partner medialny