Podstawą korzystania ze środowiska są różnego rodzaju decyzje administracyjne. Część z nich wydawana jest bezterminowo i w takim przypadku ich adresat, co do zasady, nie musi się martwić koniecznością przedłużania ich obowiązywania lub uzyskiwania nowych. Większość decyzji ma jednak ograniczony czas ważności. W takich sytuacjach przed upływem wskazanego terminu zachodzi konieczność podjęcia działań zmierzających do wydłużenia czasu obowiązywania dotychczasowej decyzji bądź do uzyskania nowej.
Postępowania administracyjne – zawieszenie terminów przez ustawę
Niestety, duże zamieszanie w tym zakresie wprowadziła Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DzU z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.). W art. 15zzr (wprowadzonym 31 marca 2020 r.) tego aktu prawnego przewidziano bowiem, że „W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
– nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.”.
Jednocześnie w art. 15zzs (także wprowadzony 31 marca 2020 r.) tej ustawy wskazano, że „W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w:
1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych,
2) postępowaniach egzekucyjnych,
3) postępowaniach karnych,
4) postępowaniach karnych skarbowych,
5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia,
6) postępowaniach administracyjnych,
7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa,
8) kontrolach celno-skarbowych,
9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284),
10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw
– nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.”.
Stan zawieszenia w czasie stanu epidemii – źródło praktycznych problemów
Z przytoczonego art. 15 zzr ust. 1 wynika więc, że w przypadku obowiązków spoczywających na podmiotach korzystających ze środowiska (i nie tylko) w okresie trwania stanu epidemii wykształca się swoisty stan zwieszenia, w trakcie którego nie można przypisać stronie zobowiązanej do uzyskania decyzji stanu naruszenia prawa w przypadku jej braku wywołanego trwaniem stanu epidemii. Sytuacja jest więc klarowna w okresie, kiedy ten stan zawieszenia trwa, nie można bowiem pociągnąć do odpowiedzialności podmiotu działającego bez wymaganej decyzji, której termin obowiązywania upłynął.
Jednak to nie rozwiązuje wszystkich pojawiających się w praktyce problemów. Korzystanie ze środowiska wiąże się bowiem z reguły z wykonywaniem działalności gospodarczej. W wielu wypadkach jej prowadzenie stanowi przedmiot np. umów ubezpieczeniowych. Podstawą przyjęcia odpowiedzialności przez ubezpieczyciela jest najczęściej spełnienie przez ubezpieczającego wymagań formalnych. Brak decyzji stanowiącej podstawę korzystania ze środowiska jest jedną z przesłanek pozwalających ubezpieczycielowi na uwolnienie się od odpowiedzialności. Niestety, w sprawach roszczeń cywilnych art. 15 zzr ustawy nie znajduje bezpośredniego zastosowania. Podobnie będzie w przypadku odpowiedzialności karnej. To zaś może stanowić źródło praktycznych problemów.
Przywołany przepis nie normuje również sytuacji, w których stan epidemii, co prawda, zostaje odwołany, ale podmiot korzystający ze środowiska nie uzyskuje od razu decyzji stanowiących podstawę tej działalności, gdyż są one wynikiem przeprowadzenia złożonych postępowań. Taki sam skutek wywołuje również uchylenie przez art. 46 pkt 20 Ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (DzU z 2020, poz. 875). Od 16 maja 2020 r. nie ma już bowiem przesłanek zawieszających „do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki”. W związku z tym, co do zasady, po upływie tego terminu podmioty korzystające ze środowiska powinny już spełniać wszystkie wymagania formalne, co, niestety, jest niemożliwe – z uwagi na powstały stan „zawieszenia” w prowadzeniu postępowań (będzie o tym mowa dalej).
Potrzebna indywidualna ocena w każdej sprawie
W odniesieniu do problemu, na gruncie opłat za korzystanie ze środowiska, w najnowszym orzecznictwie przyjmuje się, że „Stwierdzenie, że strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, iż nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 ustawy), zasady kompleksowości (art. 5 ustawy), zasady prewencji i przezorności (art. 6 ustawy) oraz zasady >>zanieczyszczający płaci<< (art. 7 ustawy). Tymczasem skarżąca w ogóle nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego i tego okresu bez posiadanego pozwolenia dotyczy podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska.” (wyrok WSA w Lublinie z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 230/18).
Odstępując od sankcji organ musi dokonać oceny
Należy uznać, że pogląd ten może znajdować odpowiednie zastosowanie także w przypadku braku uzyskania w terminie wymaganego pozwolenia, z uwagi na występujący stan epidemii. Odstępując od zastosowania sankcji z tytułu braku wymaganego pozwolenia, organ prowadzący postępowanie będzie jednak musiał dokonać oceny, czy podmiot korzystający ze środowiska spełnił inne wymagania formalne, będzie musiał także zweryfikować, w jaki sposób przebiegał proces korzystania ze środowiska w okresie braku wymaganego pozwolenia. Jeśli bowiem w tym czasie przestrzegano warunków wynikających z dotychczasowej decyzji, to będzie należało uznać, że nie ma podstaw do stosowania sankcji prawnych. Jeśli jednak w tym czasie nie przestrzegano żadnych wymagań, w efekcie czego doszło do powstania szkód w środowisku, to nie będzie można uznać, że nie ma podstaw do odpowiedzialności. Dlatego też każdy przypadek korzystania ze środowiska bez wymaganych decyzji będzie musiał stanowić przedmiot zindywidualizowanej oceny.
Podobne skutki do braku uzyskania wymaganej decyzji wywołują także postanowienia przytoczonego wyżej art. 15 zzs ustawy. Co prawda, z dniem 16 maja 2020 r. został on również uchylony przez wspomniany art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, jednak do tego czasu wywoływał skutki prawne.
W związku z tym, jeśli w trakcie obowiązywania tego przepisu upływał bieg terminów procesowych, np. do wniesienia odwołania, to został on wstrzymany. Oznacza to, że adresat decyzji może przekroczyć terminy procesowe upływające po 31 marca (data wprowadzenia rozwiązania). Trzeba się jednak liczyć z tym, że to samo prawo mają również pozostałe strony postępowań zakończonych w czasie trwania epidemii. W związku z tym do momentu jej odwołania nie biegł termin do dokonania czynności procesowych, a zatem także decyzje wydane na rzecz podmiotu korzystającego ze środowiska nie stawały się ostateczne, bo nie można było od nich wnieść odwołania. Stanu tego nie zmieniało również zaopatrzenie decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności – na podstawie art. 109 Kodeksu postępowania administracyjnego (do czego muszą być spełnione przesłanki). Nie pozbawia to bowiem innych stron prawa do wniesienia odwołania. Dlatego nie można przyjąć, aby złożenie takiego wniosku było tożsame z prawem do wykonywania decyzji, a nawet zaopatrzenie decyzji w rygor też nie pozbawia innych prawa do wniesienia odwołania do czasu zakończenia stanu epidemii.
Zatem nawet jeśli do 16 maja 2020 r. doszło do wydania decyzji stanowiącej podstawę korzystania ze środowiska, to dopiero od tej daty rozpoczyna się bieg terminów do wniesienia odwołania albo skargi do sądów administracyjnych. Dlatego też, korzystając ze środowiska na podstawie nowych decyzji, trzeba będzie zweryfikować, czy uzyskały one już walor ostateczności lub czy mogą stanowić podstawę korzystania ze środowiska, z uwagi na zaopatrzenie ich w rygor natychmiastowej wykonalności.
Zamieszanie, którego skutki długo będą odczuwalne
Podsumowując zatem powyższe rozważania, należy stwierdzić, że obecnie nie ma już przeszkód formalnych do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach pozwoleń na korzystanie ze środowiska. Jednak okres pomiędzy 31 marca 2020 a 15 maja 2020 r., w którym obowiązywały art. 15 zzs i 15zzr ustawy, wprowadził dużo zamieszania, którego skutki będą odczuwalne jeszcze przez długi czas.
