Jednym z obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami, spoczywających na sejmikach województw, jest opracowanie wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO). W świetle obowiązujących regulacji prawnych, sporządzenie tych dokumentów ma służyć m.in. osiągnięciu celów założonych w polityce ochrony środowiska, a także utworzeniu i utrzymaniu w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska (art. 34 ust. 1 Ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, DzU z 2013 r. poz. 21, ze zm.).
Zgodnie z wymogami ustawy o odpadach, każde WPGO powinno zawierać w swej treści m.in. wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK-ów) w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi, a także instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku, gdy znajdujący się w nich RIPOK uległ awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia instalacji regionalnych, jeśli takich w danym regionie nie ma (art. 35 ust. 4 pkt 1 i 2).
Wpis w WPGO
Uwzględnienie w treści WPGO regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, mimo że sam plan ma charakter aktu planowania i w istocie nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2695/11), ma fundamentalne znaczenie głównie dla przedsiębiorców prowadzących bądź zamierzających prowadzić działalność gospodarczą z wykorzystaniem instalacji do zagospodarowania odpadów komunalnych. Śmiało można rzec, iż uzyskanie wpisu w WPGO stanowi o „być albo nie być” na rynku podmiotów zagospodarowujących odpady komunalne. Wynika to m.in. z – nałożonego na podmiot odbierający odpady komunalne – obowiązku kierowania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do RIPOK-a (art. 9e ust. 1 pkt 2 Ustawy z 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. DzU z 2016 r. poz. 250, ze zm.). Powyższy wymóg powoduje, że istniejąca (lub dopiero mająca się pojawić) na rynku zagospodarowania odpadów komunalnych konkurencja „nie śpi”. Wykorzystując prawem przewidziane środki, podmioty prowadzące działalność konkurencyjną na rynku odpadowym próbują kwestionować prawidłowość uchwały w sprawie uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w zakresie, w jakim konkurencyjną instalację uwzględniono w zapisach WPGO, przypisując jej nadto status RIPOK-a, zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.
Aktualizacja WPGO
W powyższym aspekcie należy zauważyć, iż przy uchwalaniu WPGO jeszcze w 2012 r. sejmiki województw związane były normami przejściowymi, w świetle których te instalacje, które funkcjonowały na dzień 1 stycznia 2012 r. i spełniały wymogi dla RIPOK-ów, oraz te podmioty, które przed tą datą posiadały decyzję środowiskową lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę (rozbudowę) instalacji, mających dopiero spełniać te wymagania, obligatoryjnie musiały zostać uwzględnione w uchwale w sprawie wykonania WPGO, a co za tym idzie – były niejako „z automatu” wpisane do postanowień wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 16 Ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, DzU z 2011 r. nr 152, poz. 897, ze zm.). Obecnie w sejmikach województw trwają intensywne prace nad aktualizacją WPGO oraz opracowaniem planów inwestycyjnych, co ma niebagatelne znaczenie dla instalacji zarówno już funkcjonujących, jak i tych, które dopiero powstają. W szczególności należy mieć na uwadze fakt, że nieuwzględnienie w treści WPGO mającej dopiero powstać instalacji uniemożliwi przedsiębiorcy pozyskanie wymaganych decyzji warunkujących realizację planowanej inwestycji, spowoduje niewpisanie RIPOK-a w uchwale wykonawczej do WPGO, a w konsekwencji pozbawi szans na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zagospodarowywania odpadów komunalnych.
Zgodnie z art. 38a ustawy o odpadach, brak wpisu w WPGO powoduje, że właściwy organ odmawia wydania decyzji środowiskowej, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP). Odmowa, o jakiej mowa, dotyczy zatem instalacji MBP, kompostowni oraz składowisk odpadów komunalnych.
Do zaskarżenia WPGO wymagany interes prawny
Środkiem umożliwiającym kontrolę legalności uchwały podjętej w przedmiocie WPGO oraz, jak sądzą niektórzy, mającym stanowić instrument do walki z konkurencją jest skarga do sądu administracyjnego. Aby jednak sąd administracyjny mógł dokonać kontroli legalności postanowień WPGO i merytorycznie wypowiedzieć się co do zasadności uwzględnienia określonej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako RIPOK, skarżący musi spełnić szereg wymogów formalnych, determinujących przyjęcie przez sąd skargi do jej merytorycznego rozpoznania. Jednym z nich, poza uprzednim wezwaniem sejmiku województwa do usunięcia naruszenia prawa, jest posiadanie przez skarżącego wymaganej legitymacji skargowej. Oceny posiadania takiej legitymacji sąd administracyjny dokonuje, biorąc pod uwagę posiadanie przez skarżącego interesu prawnego, przez który należy rozumieć obowiązek wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 798/06; z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11).
Mało tego, zgodnie z art. 90 ust. 1 Ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. DzU z 2016 r. poz. 486), dla możliwości stwierdzenia, że w danym przypadku skarżący posiada wymaganą legitymację skargową niezbędne jest wykazanie, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu prawnego albo uprawnienia w wyniku podjęcia przez sejmik województwa konkretnej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednoznacznie, że nie sam fakt posiadania interesu prawnego jest warunkiem uznania legitymacji skarżącego, ale przede wszystkim jego naruszenie, które można uznać za niebudzące wątpliwości (np. wyrok NSA z 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1422/05).
W praktyce okazuje się, że wykazanie istnienia w danej sprawie legitymacji skargowej nie jest takie proste. W szczególności należy mieć na uwadze, iż – zgodnie z ujednoliconym stanowiskiem – interes prawny musi mieć charakter osobisty, własny, zindywidualizowany, konkretny, aktualny i wynikający z norm prawa materialnego (por. wyroki NSA z 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02; z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), a skarga dotyczyć może tylko „własnej sprawy administracyjnej”.(postanowienie NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10).
Konkurencyjny RIPOK w regionie. Bez legitymacji skargowej?
Zdaniem sądu administracyjnego, nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego podnoszenie okoliczności, iż w konsekwencji przyznania statusu RIPOK w tym samym regionie innej, konkurencyjnej instalacji ograniczone zostały posiadane dotąd uprawnienia skarżącego, jako jedynego, funkcjonującego dotąd RIPOK-a, do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych z danego regionu, a przysługujące mu do czasu wejścia w życie uchwały (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 495/14). W świetle prezentowanego przez sąd stanowiska, wskazując, że sytuacja skarżącego wyglądała zgoła inaczej, gdy zarządzał jedyną w regionie instalacją regionalną, a inaczej, gdy status ten został przyznany kolejnym dwóm instalacjom, skarżący wypowiada się w istocie o swoim interesie faktycznym, który jednak nie tworzy wymaganej legitymacji skargowej.
W tym zakresie sąd administracyjny słusznie wskazuje, że rzeczywiście interes faktyczny skarżącego uległ w tym wypadku przekształceniu i jest to zmiana dla skarżącego niekorzystna, lecz w systemie prawa brakuje wyraźnej normy chroniącej stan faktyczny skarżącego, polegający na tym, żeby innym podmiotom w regionie nie był nadany status RIPOK-a.
W powyższym zakresie reprezentatywne jest także orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., w świetle którego „interes prawny, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa uprawniający do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami /…/ ma jedynie prowadzący tę instalację, której status prawny został tą uchwałą określony poprzez wskazanie tej instalacji jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub jako instalacji do zastępczej obsługi regionu. Interesu tego nie mają natomiast inne podmioty, w tym przedsiębiorcy prowadzący inne tego typu instalacje w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi.” (sygn. akt II OSK 1896/15).
Powyższy wyrok dotyczył legitymacji skargowej przy skarżeniu uchwały w sprawie wykonania WPGO, aczkolwiek w całej rozciągłości należy go odnieść również do przesłanek umożliwiających skuteczne wniesienie skargi na uchwałę w sprawie WPGO.
Zbliżony pogląd wyraził także sąd administracyjny w innym z orzeczeń, słusznie wskazując, że skoro właściwy organ może każdorazowo odmówić wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów, jeżeli inwestycja ta nie jest określona w WPGO, to tym samym brakuje podstaw do wyłączenia legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie WPGO tylko z tego powodu, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Zdaniem NSA, w demokratycznym państwie prawa nie do zaakceptowania jest uznanie, że spółki nie mają interesu prawnego do zaskarżenia WPGO, skoro uwzględnienie ich instalacji w tym planie stanowi kluczową przesłankę do wydania dla tych podmiotów decyzji o pozwoleniu na budowę składowisk odpadów (wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2154/13). Prezentowany pogląd należy odnieść do obowiązującego art. 38a ustawy o odpadach, warunkującego uzyskanie przez inwestora określonych decyzji od uwzględnienia instalacji w treści WPGO i w tej normie poszukiwać należałoby również istnienia wymaganego interesu prawnego.
W kontekście powyższego zwraca uwagę fakt, iż co do istnienia po stronie przedsiębiorcy legitymacji skargowej w zakresie skarżenia statusu RIPOK-a nadanego konkurencyjnemu podmiotowi prezentowany jest także pogląd odmienny. Zgodnie z prezentowanym stanowiskiem, w sytuacji, gdy pozostaje poza sporem, że przedsiębiorstwo dysponuje w danym regionie instalacją, której możliwość wykorzystania może być ograniczona wobec uzyskania określonego statusu przez instalację podmiotu konkurencyjnego (zakwalifikowanie jako instalacja regionalna), ma ono interes prawny w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w kwestionowaniu wadliwych, w jego ocenie, postanowień uchwały wykonawczej (odpowiednio: postanowień WPGO) w zakresie, w jakim mogą one dotyczyć zindywidualizowanych interesów gospodarczych (wyrok NSA z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/13).
Niejednolite orzecznictwo
Jak zatem widać, poglądy sądów administracyjnych, dotyczące omawianych kwestii, nie zostały dotąd jednolicie ukształtowane, co – miejmy nadzieję – nastąpi, zważywszy, że w niedalekiej perspektywie i z uwagi na dokonywane aktualizacje WPGO, liczba skarg na uchwały w sprawie WPGO, wnoszonych przez podmioty zarządzające instalacjami, jak można sądzić, nie będzie malała.
fot. sozosfera.pl
