Zgodnie z Ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2020 r. poz. 1219 – P.o.ś.), organ właściwy do wydania pozwolenia emisyjnego (w tym zintegrowanego) może je cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, w razie zaistnienia jednej z przesłanek opisanych w art. 195 ust. 1 tej ustawy. Sankcyjne cofnięcie pozwolenia z reguły wiąże się z dotkliwymi i długotrwałymi negatywnymi skutkami ekonomicznymi dla podmiotu prowadzącego instalację.
Warto przy tym zwrócić uwagę, że nie zawsze jest też prawnie możliwe ponowne uzyskanie utraconego pozwolenia. Przesłanki odmowy udzielenia tych pozwoleń ulegają bowiem ciągłemu poszerzaniu, tak więc podmiot, który wcześniej nie miał problemów z uzyskaniem pozwolenia, w aktualnym stanie prawnym może już go nie uzyskać. Stąd też szczególnie istotne jest, aby decyzja o cofnięciu pozwolenia oraz procedura jej wydania spełniały wymogi wynikające z przepisów ustawy P.o.ś. i Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Naruszenie tych wymogów przez organ jest podstawą do skutecznego zaskarżenia decyzji.
Sankcyjne cofnięcie pozwolenia poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszeń
Przepisy P.o.ś. jako jedną z przesłanek cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia bez odszkodowania przewidują eksploatację instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy P.o.ś. lub ustawy o odpadach (art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.). W razie stwierdzenia, że instalacja jest eksploatowana z naruszeniem warunków pozwolenia lub wskazanych wyżej przepisów, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ właściwy do wydania pozwolenia wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie. Po jego upływie organ powinien ustalić, czy rzeczywiście doszło do usunięcia naruszeń.
Od otrzymanego wezwania prowadzącemu instalację nie przysługuje środek zaskarżenia, natomiast sama zasadność wezwania może być kwestionowana przez prowadzącego instalację w odwołaniu od decyzji o cofnięciu pozwolenia [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 14.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3367/14].
Sankcyjne cofnięcie pozwolenia tylko w wyniku stwierdzenia konkretnych naruszeń
Wezwanie do usunięcia naruszeń dotyczyć musi stwierdzonych przez organ konkretnych naruszeń w zakresie warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy P.o.ś.lub ustawy o odpadach.
Niedopuszczalne jest więc cofnięcie pozwolenia z powodu zdarzeń, które nie stanowią naruszenia konkretnych warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Podobnie jak nieuprawnione jest sankcyjne cofnięcie pozwolenia z powodu zdarzeń będących wprawdzie naruszeniami konkretnych warunków pozwolenia lub wskazanych wyżej przepisów, ale zaistnienie których nie zostało przez organ wykazane. Pozwolenia nie można także cofnąć z powodu naruszeń, które nie zostały wyraźnie wskazane we wcześniejszym wezwaniu. Nie wolno również cofnąć pozwolenia z powodu naruszeń, których nieusunięcie w wyznaczonym terminie nie zostało wykazane przez organ.
W konsekwencji w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.badaniu podlega prawidłowość stwierdzenia faktu naruszenia, prawidłowość wezwania do usunięcia tego naruszenia, prawidłowość stwierdzenia usunięcia albo nieusunięcia tego naruszenia w oznaczonym terminie, a także tożsamość naruszenia stwierdzonego po upływie oznaczonego w wezwaniu terminu z naruszeniem, do którego usunięcia w oznaczonym terminie wezwano.
Sankcyjne cofnięcie pozwolenia nie może opierać się na domniemaniach organu
Co istotne, decyzja o cofnięciu pozwolenia nie może opierać się na domniemaniach organu niekorzystnych dla strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie, celem postępowania jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Orzecznictwo potwierdza, że wszystkie okoliczności, co do których organ nie miał pewności i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji użył określeń typu: „uzasadniona wątpliwość”, „wątpliwym jest”, „prawdopodobnie”, „zasadnym staje się pytanie”, powinny zostać wyjaśnione [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie z 2 lipca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 267/14].
W ramach oceny prawidłowości cofnięcia pozwolenia wydanego na podstawie ustawy P.o.ś.badane są także przesłanki, jakimi kierował się organ, decydując się na cofnięcie pozwolenia w świetle stwierdzonych naruszeń, w tym przesłanki, jakimi organ kierował się, podejmując decyzję o cofnięciu pozwolenia w całości, a nie tylko o jego ograniczeniu.
Ocena decyzji uznaniowych
Decyzja w przedmiocie cofnięcia pozwolenia jest bowiem uznaniowa, co oznacza, że organ powinien uzasadnić, dlaczego w konkretnym przypadku, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 195 ustawy P.o.ś., zdecydował się na cofnięcie pozwolenia (m.in. w kontekście zasady proporcjonalności z art. 8 §1 k.p.a.), a także wyjaśnić, dlaczego cofnięcie dotyczy całości pozwolenia, a nie jego części. Zgodność z rzeczywistością przyjętych przez organ przesłanek tego uzasadnienia, a także ich adekwatność (związek logiczny, przyczynowy ze stwierdzonymi naruszeniami) podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym.
Ocena decyzji uznaniowych polega m.in. na badaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono wszystkie zgłoszone okoliczności w sposób przekonywający (patrz NSA w Szczecinie w wyroku z 22.11.2001 r., sygn. akt SA/Sz 1228/00), czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, a także czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w danej sprawie (patrz NSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 4.07.2001 r., sygn. akt II SA 387/01), czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy są logiczne i poprawne (patrz NSA w Gdańsku w wyroku z 7.02.2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00), czy decyzję wydano z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, np. organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (patrz NSA w Warszawie w wyroku z 22.07.1998 r., sygn. akt III SA 310/97).
Sankcyjne cofnięcie pozwolenia wymaga uzasadnienia trafności przyjętego kryterium
W przypadku decyzji o cofnięciu pozwolenia nie jest więc wystarczające zbadanie, ustalenie i rozważenie stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób i ocena konkretnego przypadku, dokonana na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w k.p.a., nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Te reguły stosują się bowiem do wszystkich decyzji, zarówno uznaniowych, jak i związanych. Dodatkowo należy w wyczerpujący sposób uzasadnić trafność przyjętego przez organ kryterium oceny konieczności cofnięcia pozwolenia, a nie tylko jego ograniczenia bądź odstąpienia od cofnięcia i umorzenia postępowania, i odnieść je do całokształtu materiału dowodowego.
Pojęcie realnego zagrożenia
W szczególności uzasadnienia wymaga, stawiana często w uzasadnieniach decyzji o cofnięciu pozwolenia, teza, że dalsze funkcjonowanie instalacji może stanowić realne zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Co do zasady, pojęcie „możliwości stwarzania realnego zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi” nie jest adekwatnym kryterium oceny dla rozstrzygania o stosowaniu sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia na podstawie art. 195 ustawy P.o.ś. Eksploatacja każdej instalacji do przetwarzania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, stwarza „możliwość realnego zagrożenia” dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Oczywiste jest przy tym, że zagrożenie zawsze jest „realne”, inaczej nie byłoby zagrożeniem. Nie ma nierealnych zagrożeń. Możliwość powodowania zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi istnieje więc zarówno w przypadku instalacji, które były już eksploatowane z naruszeniem warunków pozwolenia, jak i w przypadku instalacji, które dotychczas były eksploatowane bez naruszenia warunków pozwolenia.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Radców Prawnych Klatka i Partnerzy
