Redukcja dzikich zwierząt w miastach – uwarunkowania prawne

Wraz z postępującą urbanizacją rośnie liczba dzikich zwierząt pojawiających się na terenach zabudowanych. Zdewastowane przez nie boiska, tereny rekreacyjne czy ogródki działkowe to codzienność dla mieszkańców wielu miast. Niestety, aktualne ramy prawne określające zasady postępowania z zabłąkaną zwierzyną nie są dostosowane do skali omawianego zagadnienia.

O doniosłości tego problemu świadczą sumy, jakie gminy przeznaczają na jego rozwiązanie. Przykładowo, w Zielonej Górze w latach 2013-2014 na odłowy i odstrzały redukcyjne dzików i lisów penetrujących miasto wydano ok. 100 tys. zł. Trzeba jednak pamiętać, że realne koszty związane z aktywnością zwierząt na obszarach zurbanizowanych są znacznie wyższe. Obejmują one również szkody w mieniu oraz nakłady ponoszone na utylizację padłych zwierząt. Nie dziwi zatem fakt, iż jednostki samorządu terytorialnego spierają się, w czyich kompetencjach leży podejmowanie i finansowanie działalności w tym zakresie.

Obowiązki gminy
W opinii Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska, Ustawa z 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. DzU z 2013 r. poz. 1226, z późn. zm.) nie reguluje sposobu postępowania w incydentalnych przypadkach przebywania zwierząt w mieście, a zastosowanie w takich sytuacjach powinny znaleźć przepisy Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. – u.s.g.). W opinii czytamy: „art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. stanowi, że zadania własne gminy obejmują w szczególności sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Przebywanie dzikich zwierząt w mieście niewątpliwie może powodować naruszenia porządku publicznego oraz zagrożenie bezpieczeństwa obywateli ze względu na możliwość niszczenia przez te zwierzęta mienia, urządzeń produkcyjnych bądź użyteczności publicznej, wtargnięcia na obszar, na którym odbywa się ruch drogowy, lub w skrajnych przypadkach ze względu na możliwość zaatakowania przez nie ludzi i zwierząt gospodarskich i domowych”1.

Autorzy opinii stwierdzili, że w ww. sytuacjach to właśnie art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. stanowi podstawę upoważniającą gminę do podejmowania działań mających na celu przywrócenie porządku publicznego lub zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. Mogą one polegać m.in. na schwytaniu zwierzęcia i przewiezieniu go w bezpieczne miejsce, przy czym miejsce docelowego wypuszczenia zwierząt łownych powinno zostać określone, zgodnie z art. 11 ust. 3 Prawa łowieckiego1.

Przedstawiony pogląd Ministerstwa Środowiska spotkał się ze stosunkowo dużym uznaniem i był wielokrotnie powielany2. Wobec powyższego, przyjmuje się, że gmina – działająca poprzez swój organ wykonawczy – jest podmiotem odpowiedzialnym za inicjowanie działań interwencyjnych w sytuacji incydentalnego pojawienia się dzikiego zwierzęcia poza terenem jego naturalnego bytowania (np. na terenie zabudowanym). Wynika to z faktu, iż samorząd gminny jest odpowiedzialny za wykonywanie zadania związanego zapewnieniem bezpieczeństwa i porządku na swoim terenie. W konsekwencji to na nim będą ciążyły koszty odłowu, odstrzału i transportu dzikich zwierząt występujących w miastach.

Wyjątki od zasady
Od powyższej zasady można wskazać kilka wyjątków, jednak w tym miejscu warto zwrócić uwagę na dwa. Pierwszy z nich dotyczy przypadku określonego w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego, a mianowicie odłowu lub odstrzału zwierzyny, po uzyskaniu zezwolenia starosty, w przypadku szczególnego zagrożenia prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej. Przepis ten stanowi podstawę prawną do prowadzenia odłowów i odstrzałów zwierząt poza obwodami łowieckimi, w tym na terenach zurbanizowanych. Stosowany jest zwykle w związku ze stałym przebywaniem zwierząt w danej okolicy.

Drugi wyjątek od obowiązku podejmowania przez gminę działań interwencyjnych w sytuacji pojawienia się dzikich zwierząt wynika z Ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. DzU z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 33a ust. 1, w przypadku gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej, dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie ich populacji. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że sejmik województwa, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, oraz Polskiego Związku Łowieckiego, określi, w drodze uchwały, miejsce, warunki, czas i sposoby ograniczenia populacji zwierząt, o których mowa w ust. 1.

Poszczególne sejmiki województwa dość rygorystycznie oceniają pojęcie „nadzwyczajnego zagrożenia”. W konsekwencji zastosowanie art. 33a ust. 1 znajdzie uzasadnienie jedynie w wyjątkowych sytuacjach, związanych np. ze zwiększoną migracją zwierząt, wywołaną powodzią lub pożarem. Zwykle nie zalicza się do nich wkraczania dzikich zwierząt na tereny miejskie w poszukiwaniu pożywienia.

W opisanych wyżej okolicznościach podmiotem odpowiedzialnym za ponoszenie kosztów związanych z interwencją jest odpowiednio powiat lub województwo. Nie jest to jednak pogląd powszechnie akceptowany, przy czym w opozycji do niego stoją przede wszystkim przedstawiciele powiatów. Ich zdaniem, koszty dotyczące wykonania decyzji, wydanej na podstawie art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego, powinny ponosić gminy. Takie podejście nie zasługuje jednak na uznanie. W przypadku odstrzału lub odłowu zwierzyny na terenach niewchodzących w skład obwodów łowieckich koszt tych działań powinien być finansowany ze środków powiatu. Z treści wspomnianego przepisu nie wynika bowiem, że są to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Tym samym – jak stwierdzono w opinii Ministerstwa Środowiska – należy je traktować jako zadania własne powiatu.

Odłów i odstrzał na prywatnej nieruchomości
Jedną z największych bolączek samorządów jest brak odpowiednich instrumentów prawnych w walce z dziką zwierzyną. Skarżą się one m.in. na brak wyraźnej podstawy prawnej do prowadzenia odłowów i odstrzałów na prywatnych nieruchomościach. Nic dziwnego. Wobec ciągłej migracji dzikich zwierząt kwestia ta ma fundamentalne znaczenie. Trudno bowiem oczekiwać od zwierząt, aby w czasie odłowów lub odstrzałów przebywały wyłącznie na gruntach o charakterze publicznym. Oczywiście czasem jest to możliwe (np. w parkach), ale nie zawsze. Wielokrotnie okazuje się, że sprawne przeprowadzenie odłowu (odstrzału) zwierzyny wymaga wkroczenia na prywatne nieruchomości, co nie każdy właściciel przyjmuje z entuzjazmem.
Na tym tle powstaje pytanie: czy decyzja starosty wydana na podstawie art. 45 ust. 3 uprawnia do przeprowadzenia odłowu lub odstrzału redukcyjnego na prywatnych nieruchomościach? Wydaje się, że sama decyzja takiego uprawnienia nie przyznaje. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca zakazał prowadzenia odłowów lub odstrzałów na prywatnych nieruchomościach.

Zgodnie z przywoływanym już art. 45 ust. 3, „w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny”. Ustawodawca nie określa w tym przepisie czy możliwe jest prowadzenie odłowów poza obszarami, których dotyczy zagrożenie (np. na sąsiadujących nieruchomościach prywatnych).

Z Prawa łowieckiego nie wynika również, iż zagrożenie wywołane przez dziką zwierzynę wobec danego obiektu ma być „bezpośrednie”. Ma być ono „szczególnego rodzaju”. Jeżeli zatem zwierzęta regularnie żerują w pobliżu obiektów produkcyjnych lub użyteczności publicznej to wydaje się, że decyzja dopuszczająca podjęcie odłowu (lub odstrzału) będzie uzasadniona. Takie stwierdzenie uzasadnia ciągła migracja dzikich zwierząt. Ich pojawienie się na sąsiedniej nieruchomości prywatnej stwarza ryzyko, iż zwierzę przemieści się w okolice obiektu użyteczności publicznej (produkcyjnego).

Za dopuszczeniem prowadzenia odłowów lub odstrzałów na nieruchomościach prywatnych nieobjętych decyzją starosty przemawiają też względy funkcjonalne. Mianowicie, przemieszczanie się dzikich zwierząt powoduje, że ograniczenie odłowów lub odstrzałów redukcyjnych wyłącznie do nieruchomości objętych decyzją starosty może znacznie zmniejszyć ich efektywność, a nawet całkowicie uniemożliwić ich przeprowadzenie. Stąd też uzasadnione wydaje się prowadzenie odłowów lub odstrzałów na takim obszarze, który daje największe szanse na ujęcie zwierzyny.

Co więcej, podjęcie odłowu bądź odstrzału bezpośrednio na nieruchomościach obiektów użyteczności publicznej może być często znacznie utrudnione, a nawet niewskazane. Wynika to chociażby z przeznaczenia tych obiektów. Ich publiczny charakter powoduje bowiem, że dostęp do nich ma nieograniczona liczba użytkowników, w tym także dzieci. Mowa tu w końcu o takich obiektach jak szkoły, szpitale, place zabaw czy parki. Stąd też przeprowadzenie odłowu lub odstrzału redukcyjnego na obszarze nieruchomości sąsiadujących z tymi obiektami może być nie tylko efektywniejsze, ale również bezpieczniejsze dla mieszkańców.

Zgoda właściciela nieruchomości prywatnej
Bez względu jednak na to, czy odłów (odstrzał) zwierzyny będzie odbywał się na nieruchomości prywatnej, na której znajduje się obiekt produkcyjny lub użyteczności publicznej, czy też na innej nieruchomości prywatnej, za każdym razem powinno odbywać się to z poszanowaniem praw właścicieli (posiadaczy) nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że podmiot uprawniony do prowadzenia interwencji w postaci odłowu lub odstrzału zwierząt musi posiadać pozwolenie do podjęcia tych czynności od podmiotu, któremu przysługuje właściwy tytuł prawny do danej nieruchomości. Za takim stanowiskiem przemawia treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13), który dotyczył kwestii utworzenia obwodu łowieckiego, obejmującego nieruchomość prywatną, wbrew woli właściciela nieruchomości. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 27 ust. 1, w związku z art. 26 Prawa łowieckiego, jest niezgodny z art. 64 ust. 1, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie, w jakim upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, „następstwem uczynienia użytku z przyznanej kompetencji do dokonania podziału województwa na obwody łowieckie jest przede wszystkim to, że właściciela nieruchomości, która została objęta granicami obwodu, obciążają określone obowiązki będące zarówno obowiązkami czynienia, jak i znoszenia działań osób trzecich”. Podstawowym skutkiem prawnym objęcia danej nieruchomości granicami obwodu łowieckiego jest obowiązek prowadzenia na terenie tej nieruchomości gospodarki łowieckiej przez podmiot niebędący jej właścicielem. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Prawa łowieckiego, gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez ich dzierżawców lub zarządców. Jednocześnie po stronie właścicieli powstaje obowiązek znoszenia działań polegających na prowadzeniu gospodarki łowieckiej przez dzierżawców lub zarządców oraz obowiązek znoszenia wykonywania polowania przez uprawnione podmioty.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił przy tym, że działania będące wykonywaniem gospodarki łowieckiej mogą być faktycznie prowadzone także poza obwodami łowieckimi. Jako przykład Trybunał wskazał odstrzały redukcyjne zwierząt łownych w parkach narodowych i rezerwatach, które z mocy art. 26 pkt 1 Prawa łowieckiego nie wchodzą w skład obwodów łowieckich. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przejawem prowadzenia gospodarki łowieckiej jest również odłów i odstrzał redukcyjny, o których mowa w art. 45 ust. 3.
Reasumując, w związku z prowadzeniem odłowów i odstrzałów redukcyjnych na nieruchomościach prywatnych dochodzi do ograniczenia prawa własności. Wspomniane ograniczenie jest zbliżone do ograniczenia, jakie występuje na obszarze obwodów łowieckich, w związku z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Truizmem jest zaś stwierdzenie, że prawo własności jako złożone prawo podmiotowe może zostać ograniczone w następstwie autonomicznej decyzji właściciela. Prowadzenie zatem odłowów i odstrzałów redukcyjnych zwierzyny na nieruchomości prywatnej bez zgody właściciela byłoby przejawem nadmiernego ograniczenia jego praw. O ile zatem w świetle art. 45 ust. 3 dopuszczalne wydaje się prowadzenie odłowów i odstrzałów na nieruchomości prywatnej po wydaniu odpowiedniej decyzji starosty dotyczącej sąsiednich obiektów produkcyjnych lub użyteczności publicznej, o tyle faktyczne podjęcie działań w tym zakresie jest uzależnione od uzyskania zgody właściciela nieruchomości, tudzież innego uprawnionego podmiotu.

Źródła:

  1. Opinia Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie postępowania ze zwierzętami łownymi w szczególnych przypadkach. http://pzl.szczecin.pl/druki/opinia_dep_ms.pdf (dostęp 20.10.2015).
  2. Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska – z upoważnienia ministra na interpelację nr 14298 w sprawie zasad postępowania ze zwierzyną występującą poza środowiskiem swojego naturalnego bytowania. http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=0DCA821A (dostęp 20.10.2015).

fot. na otwarcie pixabay.com

 

reklama