Jedną z kwestii budzących w praktyce wątpliwości organów jest opis wariantów przedsięwzięcia zawarty w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (raport OOŚ). Artykuł ma na celu syntetyczne przedstawienie tego zagadnienia z punktu widzenia przepisów (w tym planowanej nowelizacji) i orzecznictwa sądów administracyjnych.
Raport OOŚ i warianty przedsięwzięcia – tło historyczne
Przepis zawarty w art. 66 ust. 1 pkt 5 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. DzU z 2026 r. poz. 670, dalej jako u.o.o.ś lub ustawa ocenowa), dotyczy jednego z kluczowych elementów raportu OOŚ, który w praktyce budzi dość spore wątpliwości.
W okresie od 1 stycznia 2017 r. do 15 października 2023 r. przepis ten stanowił, że elementem raportu OOŚ był opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
W tamtym czasie sądy administracyjne przedstawiły poglądy, pozwalające na wyróżnienie kluczowych elementów dotyczących wariantów przedsięwzięcia przedstawionych w raporcie OOŚ. Szczególnie mowa tu o:
- zamieszczeniu w raporcie OOŚ minimum trzech wariantów (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego – WSA – w Bydgoszczy z 6 września 2023 r., sygn. II SA/Bd 712/23);
- przedstawieniu wariantów w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny wpływu na środowisko każdego z nich (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 września 2023 r., sygn. IV SA/Po 390/23);
- braku możliwości uznania za wariant alternatywny tzw. „wariantu zerowego”, polegającego na braku realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 31 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Sz 503/23);
- uznaniu, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być utożsamiany z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2902/19);
- przyjęciu, że nieprawidłowe przedstawienie wariantów powoduje wadliwość raportu OOŚ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – NSA – z 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2320/17);
- uznaniu za nieprawidłowe przedstawienia wariantu, którego realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa, tj. alternatywny wariant ma być różny: „pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych” (wyrok WSA w Białymstoku z 27 lipca 2023 r., sygn. II SA/Bk 51/23).
Nowelizacja z 2023 r.
Ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (DzU poz. 1890 z późn. zm.) z dniem 16 października 2023 r. znowelizowała art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej. Przepis ten otrzymał brzmienie, zgodnie z którym raport OOŚ powinien zawierać: „opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym”.
Uzasadniając tę zmianę ustawodawca wskazał, że celem nowelizacji jest usunięcie wątpliwości interpretacyjnych co do liczby wariantów, które trzeba przedstawić w OOŚ. W uzasadnieniu wskazano także, że: „W projektowanym brzmieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy OOŚ utrzymano wymóg wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wariant ten należy rozumieć jako wzorcowy, jeżeli chodzi o kwestie środowiskowe, tj. jako taki, który być może nie jest tożsamy z wariantem wskazanym do realizacji przez inwestora, ale stanowi również dla organu informację, że to wariant kształtujący stan najbardziej pożądany dla środowiska.”
Zmiana art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. w zasadzie rozstrzygnęła kwestię liczby wariantów. Obecnie nie powinno już budzić wątpliwości, że w raporcie OOŚ nie trzeba przedstawiać trzech wariantów.
Niemniej, zdaje się, że część poglądów sądów administracyjnych wyrażonych w poprzednim stanie prawnym nadal pozostanie aktualna. W szczególności dotyczy to konieczności opisu wariantów tak, aby nie zostały one przedstawione w sposób pozorny. W dalszym ciągu celem wskazania wariantów w raporcie OOŚ jest to, aby pozwoliły one organowi na wybór rozwiązania najlepszego z punktu widzenia ochrony środowiska, więc za alternatywny wariant trudno byłoby uznać tzw. „wariant zerowy”.
Raport OOŚ i zmiany dotyczące wariantów przedsięwzięcia projektowane w UD224
Obecnie na etapie prac legislacyjnych (zgodnie ze stanem wiedzy na 8 czerwca 2026 r.) pozostaje projekt ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (oznaczony symbolem UD224). Projekt ów w sposób istotny zmodyfikuje ustawę ocenową. Jeśli chodzi o art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., to projekt UD224 przewiduje, że przepis ten zostanie zmieniony. W myśl projektowanej modyfikacji przepisu elementem raportu OOŚ będzie: „opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia oraz jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, przy czym racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji”.
Projektowana zmiana ma nie tylko charakter redakcyjny. Zastąpienie słowa „lub” słowem „oraz” wskazuje, że intencją projektodawcy jest jednoznaczne przesądzenie, że opis oddziaływania na środowisko wariantów stanowi obligatoryjny element raportu OOŚ. Ponadto, nowelizacja będzie miała realny wpływ na liczbę wariantów przedsięwzięcia, które należy wskazać w raporcie OOŚ.
By organ mógł ocenić wpływ wariantów przedsięwzięcia na środowisko
W uzasadnieniu do UD224 wskazano, że: „Treść obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 5 dopuszcza możliwość przedłożenia jednego wariantu alternatywnego (w sytuacji, gdy racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym). Proponowana zmiana w tym zakresie na zasadzie wyjątku, dopuszcza, że w przypadku gdy wariant wskazany do realizacji będzie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to wówczas inwestor będzie uprawniony do wskazania dla niego tylko jednej alternatywy”.
Nowelizacja wprowadza więc kolejne zmiany w odniesieniu do liczby wariantów przedsięwzięcia, które należy wskazać w raporcie OOŚ. Wyjątkiem ma być wskazanie tylko jednej alternatywy, co w zasadzie zaostrza wymagania wobec raportu OOŚ względem obecnego stanu prawnego.
Można przy tym przypuszczać, że nadanie art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. (o ile omawiana nowelizacja wejdzie w życie) nowego brzmienia nie doprowadzi do rewolucji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zapewne w dalszym ciągu, poza liczbą wariantów, istotna będzie też ich jakość, tj. przedstawienie rzeczywiście możliwych do realizacji wariantów w taki sposób, aby ich wpływ na środowisko mógł zostać oceniony.
Podsumowując, zarówno obecnie obowiązujące, jak i projektowane przepisy wymagają opisania w raporcie OOŚ wariantów przedsięwzięcia w taki sposób, aby organ mógł ocenić ich wpływ na środowisko. Kryterium to powinno być bowiem decydujące przy wyborze wariantu, dla którego zostanie wydana decyzja środowiskowa.
graf. Sozosfera/Canva AI (obrazek ilustracyjny)
