PPP w ochronie środowiska. Cz. II Partnerstwo publiczno-prywatne w gospodarce odpadami – teoretyczne mrzonki czy praktyczne narzędzie?

Udział podmiotów prywatnych w realizacji zadań związanych z gospodarką odpadami nie jest niczym zaskakującym. Przed „rewolucją odpadową”, czyli przed lipcem 2013 r., gospodarka odpadami opierała się na zasadach wolnego rynku. W tamtym okresie wybór przedsiębiorcy odbierającego odpady należał do właścicieli i zarządców nieruchomości. Ponieważ kierowali się oni kryterium najniższej ceny, firmy wywozowe dążyły do minimalizowania swoich kosztów. W konsekwencji, wybierały one najtańszy sposób zagospodarowania odpadów, czyli deponowanie ich na składowiskach.

Powyższy model nie sprzyjał rozwojowi nowoczesnych instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Ustawodawca, chcąc odwrócić ten niekorzystny trend, przekazał gminom pełne władztwo w zakresie organizacji i funkcjonowania systemu gospodarki odpadami¹. Głównym celem tego zabiegu jest doprowadzenie do jakościowej zmiany gospodarowania odpadami. Siłą rzeczy, przekształca ona również dotychczasowe relacje podmiotu publicznego i prywatnego. Najbardziej widocznym wyrazem omawianej zmiany jest obowiązek organizowania przez gminy przetargów na odbieranie odpadów komunalnych.

Niemniej jednak, współpraca gmin z przedsiębiorcami może iść o krok dalej. Mowa tu o wykorzystaniu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), w celu realizacji zadania publicznego, związanego z budową, utrzymaniem i eksploatacją regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK).

PPP jako szansa na realizację nowych zobowiązań

Unia Europejska od lat prowadzi politykę w zakresie zmniejszania negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzkie działalności związanej z wytwarzaniem oraz gospodarowaniem odpadami. Przejawem tej polityki są zobowiązania nałożone na państwa członkowskie w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE z 22.11.2008 r., L 312/3, s. 3-30) oraz w Dyrektywie Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. U. WE z 16.07.1999 r., L 182, str. 1, z późn. zm.; Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228).

Postanowienia powyższych dyrektyw zostały wdrożone do Polskiego systemu prawnego m.in. w wielokrotnie już nowelizowanej Ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. DzU z 2013 r. poz. 1399, ze zm. – u.c.p.g.). Zgodnie z art. 3b ust. 1 tej ustawy, gminy są obowiązane osiągnąć do 31 grudnia 2020 r.:

poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo;
poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo.
Z kolei art. 3c ust. 1 u.c.p.g. nałożył na samorządy obowiązek ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania:
do 16 lipca 2013 r. – do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania,
do 16 lipca 2020 r. – do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania

– w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Realizacja wskazanych zobowiązań będzie wymagała ogromnych nakładów finansowych. Mowa tu przede wszystkim o budowie nowoczesnych instalacji do odzysku i przetwarzania odpadów. Większość gmin nie jest w stanie sfinansować tego typu inwestycji. Rozwiązaniem powyższego problemu może być PPP. Polega ono na realizacji przedsięwzięcia przy jednoczesnym udziale podmiotu publicznego oraz prywatnego. Współpraca nawiązana w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego opiera się na takim podziale zadań i ryzyk, aby realizowane przedsięwzięcie pozwoliło z jednej strony osiągnąć cel społeczny, a z drugiej – cel komercyjny partnera prywatnego, czyli zysk. Co istotne, ciężar finansowania samej inwestycji zwykle spoczywa na stronie prywatnej. Tym samym wydatki podmiotu publicznego są rozłożenie w czasie – na kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt lat (czytaj). Często też przedsięwzięcia realizowane w ramach PPP okazują się być tańszym rozwiązaniem niż model tradycyjny (np. standardowe zamówienie publiczne). Nie dziwi zatem fakt, iż zainteresowanie modelem PPP stale rośnie.

O wykorzystaniu PPP pisze się wiele. Zastosowanie tego narzędzia rozważa się w niezliczonych sferach – począwszy od sektora transportowego, przez ochronę zdrowia, energetykę czy też infrastrukturę sportowo-rekreacyjną, na infrastrukturze wodno-kanalizacyjnej i komunalnej kończąc. Duże zainteresowanie PPP nie przekłada się jednak na liczbę zrealizowanych projektów. Jak wynika z raportu Ministerstwa Gospodarki², w latach 2009-2014 podmioty publiczne ogłosiły łącznie 11 postępowań na wybór partnera prywatnego lub koncesjonariusza, w celu realizacji projektu w sektorze gospodarki odpadami. Podpisaniem umowy zakończyły się zaledwie cztery.

Czy zatem wykorzystanie PPP w gospodarce odpadami to jedynie teoretyczne mrzonki? Nic bardziej mylnego. Analiza nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi prowadzi do wniosku, że PPP doskonale wpisuje się w jego specyfikę. Warto zatem przyjrzeć się podstawowym uwarunkowaniom prawnym, które przemawiają za zastosowaniem PPP w gospodarce odpadami.

Uwarunkowania prawne do zastosowania PPP

Możliwość wykorzystania PPP w sferze gospodarki odpadami zauważył sam ustawodawca. Po uchwaleniu zaktualizowanego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i przyjęciu towarzyszącej mu uchwały w sprawie jego wykonania, gminy są zobowiązane podjąć działania przewidziane w art. 3a u.c.p.g. polegające na zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji RIPOK, jeżeli plan takie działania przewiduje, czyli jeżeli istniejące regionalne instalacje okażą się niewystarczające. Zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, samorządy, realizując powyższe zadanie są obowiązane do zastosowania jednego z trzech wariantów. Chodzi mianowicie o próbę wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował taki obiekt w trybie:

przetargu, lub
na zasadach określonych w Ustawie z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. DzU z 2015 r. poz. 696), lub
na zasadach określonych w Ustawie z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (t.j. DzU z 2015 r. poz. 113).

Należy przy tym podkreślić, że kolejność zastosowania ww. trybów jest dowolna. Dana gmina może więc rozpocząć wybór partnera od zastosowania jednego z modelów szeroko rozumianego PPP, tj. od rozwiązań przewidzianych w ustawie o PPP lub w ustawie o koncesji. Dopiero w sytuacji gdy nie powiedzie się wyłonienie wykonawcy lub partnera prywatnego (koncesjonariusza) w jednym z powyższych trybów, gmina będzie mogła przystąpić do samodzielnego realizowania zadania polegającego na budowie, utrzymaniu lub eksploatacji RIPOK-u (art. 3a ust. 2 ucpg)³.

W literaturze podkreśla się przy tym, że wybór między tradycyjnym PPP a koncesją jest wyborem czysto teoretycznym. Jak słusznie wskazuje A. Ferek, gminy – jako dysponenci odpadów – mają pełną kontrolę nad ich strumieniem. W konsekwencji mogą one swobodnie decydować o tym, do której instalacji skierują odpady. W praktyce oznacza to, że kontrolują one ryzyko związane z dostarczaniem prywatnemu partnerowi odpadów o odpowiedniej ilości i optymalnej kaloryczności. Koncesję można natomiast zastosować tylko w sytuacji, gdy sektor prywatny ponosi zasadniczą część ekonomicznego ryzyka przedsięwzięcia, „tj. tylko wówczas, gdy gmina nie gwarantuje stałej płynności ani stałych dostaw odpadów partnerowi prywatnemu”⁴.

„Podatek śmieciowy” a opłata za dostępność dla podmiotu prywatnego

Praktycznemu zastosowaniu PPP w gospodarce odpadami sprzyja także funkcjonowanie tzw. podatku śmieciowego, czyli opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranej od właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Takie rozwiązanie znacznie ułatwia gminom sfinansowanie przedsięwzięć polegających na budowie, utrzymaniu i eksploatacji RIPOK-u, gdyż pozwala wdrożyć jeden z podstawowych modeli PPP, czyli DBFO (ang. Design – Build – Finance – Operate, czyli ‘projektuj – buduj – finansuj – eksploatuj’).

W ramach modelu DBFO partner prywatny projektuje dany RIPOK, a następnie samodzielnie finansuje prace konstrukcyjne i projektowe. W związku z powyższym, na początkowym etapie inwestycji wydatki gminy są ograniczone do niezbędnego minimum. Z kolei w toku samej eksploatacji RIPOK-u, koszty jego utrzymania, w tym wynagrodzenia dla podmiotu prywatnego, są pokrywane z dochodów uzyskiwanych z opłat uiszczanych przez właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami. Istotne jest jednak, aby wysokość opłaty uwzględniała z jednej strony koszty eksploatacji, z drugiej zaś – koszty inwestycji poniesione przez podmiot prywatny.

W ten sposób następuje rozłożenie w czasie kosztów związanych z budową RIPOK-u. Warto przy tym podkreślić, że w typowych projektach typu DBFO własność obiektu zostaje po zakończeniu umowy o PPP przekazana na rzecz podmiotu publicznego⁵.

RIPOK w formie spółki celowej utworzonej przez gminę i pomiot prywatny

W tym miejscu warto jedynie zasygnalizować, że ustawa o PPP przewiduje także stosowanie tzw. zinstytucjonalizowanego modelu PPP. Zgodnie z jej art. 14 ust. 1, umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może przewidywać, że w celu jej wykonania podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę kapitałową, komandytową lub komandytowo-akcyjną. Co istotne, w przypadku dwóch ostatnich spółek podmiot publiczny nie może występować w charakterze komplementariusza. W literaturze przedmiotu tego rodzaju spółki celowe określa się mianem „spółek specjalnego przeznaczenia” (ang. special purpose vehicle – SPV)⁶.

Wydaje się, że przepisy ustawy u.c.p.g. nie stoją na przeszkodzie utworzeniu tego rodzaju spółki w celu budowy, utrzymania i eksploatacji RIPOK-u. Niemniej jednak, zastosowanie „zinstytucjonalizowanego” modelu PPP wymaga przeprowadzenia stosownych analiz prawno-ekonomicznych w odniesieniu do konkretnej inwestycji.

Do odważnych świat należy

Partnerstwo publiczno-prywatne jest instrumentem prawnym, który z powodzeniem może być wykorzystywany w gospodarce odpadami. Do jego stosowania zachęca ustawodawca. Czy gminy odważą się wdrażać PPP, czy raczej pozostaną przy sprawdzonych rozwiązaniach, takich jak tradycyjne zamówienia publiczne? Trudno w tej chwili przesądzać. Z pewnością na rzecz popularyzacji PPP w gospodarce odpadami pozytywnie wpływają poznańskie doświadczenia. Mowa tu o powstającej w Poznaniu Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych. Sukces tej i podobnych inwestycji może przekonać lokalne władze do wyboru mniej standardowych sposobów realizacji zadań publicznych z zakresu gospodarki odpadami.

Źródła:

Gwiazdowicz M.: Reforma gospodarki odpadami komunalnymi, „Infos” 12/2013.
Raport na temat rynku PPP i koncesji w Polsce w 2014 r. na tle stanu obowiązującego w latach 2009-2013. www.mg.gov.pl/files/Raport_-rynek_PPP_2014.pdf [dostęp 15.06.2015].
W. Radecki, Komentarz do art. 3(a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex Omega 2012.
Ferek A.: PPP a regulacje prawne dotyczące sektora gospodarki odpadami [w:] Partnerstwo publiczno-prywatne w gospodarce odpadami. Dobre praktyki PPP. Warszawa 2013.
Uzasadnienie do projektu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Kania M.: Partnerstwo publiczno-prywatne [w:] Prawo publiczne gospodarcze, A. Powałowski (red.). Warszawa 2011.