PPP w ochronie środowiska. Cz. I

Jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności gminy, stoją obecnie przed szeregiem wyzwań w zakresie realizacji zadań związanych z szeroko rozumianą ochroną środowiska. Nowe kompetencje w obszarze gospodarowania odpadami, ciągła potrzeba rozwoju sieci wodociągowo-kanalizacyjnych, a także wymogi dotyczące zwiększania efektywności energetycznej budynków użyteczności publicznej rodzą dodatkowe wydatki w budżetach poszczególnych jednostek. W tych okolicznościach rodzi się pytanie nie tylko o źródła finansowania powyższych zadań, ale także o metody ich realizacji.

Wobec powyższego, warto przyjrzeć się partnerstwu publiczno-prywatnemu (PPP), które może okazać się ciekawą alternatywą dla podejmowania wielu kosztownych przedsięwzięć publicznych w tym także tych z dziedziny ochrony środowiska.

Czym jest partnerstwo publiczno-prywatne?

PPP polega na realizacji przedsięwzięcia przy jednoczesnym udziale podmiotu publicznego i prywatnego. Współpraca nawiązana w ramach takiego partnerstwa opiera się na takim podziale zadań i ryzyk pomiędzy stronami, aby realizowany projekt pozwolił z jednej strony osiągnąć cel społeczny, a z drugiej – cel komercyjny partnera prywatnego, czyli zysk. Należy przy tym zaznaczyć, że stosowanie PPP jako sposobu realizacji zadania publicznego będzie uzasadnione, jeżeli jest to korzystne dla interesu publicznego, czyli prowadzi do oszczędności w wydatkach podmiotu publicznego lub niesie za sobą inną wartość (np. podniesienie standardu świadczonych usług)¹.

PPP bywa przedstawiane jako stosunkowo nowy, wręcz nowatorski pomysł na realizację zadań publicznych. Jednak analizując literaturę przedmiotu, trudno zgodzić się z powyższym twierdzeniem. Pierwsze inwestycje o charakterze publicznym, a finansowane ze środków prywatnych, wywodzą się jeszcze z czasów antycznych. Wśród nich najczęściej wymienia się budowę infrastruktury w postaci akweduktów, term, portów oraz dróg publicznych w starożytnym Rzymie².

Istota partnerstwa publiczno-prywatnego

Istotą PPP jest współpraca sektora publicznego i sektora prywatnego, podejmowana w celu wykonania zadania publicznego. Z reguły jest ona prowadzona w długiej perspektywie i opiera się na podziale ryzyk między partnerem prywatnym a podmiotem publicznym3. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w przypadku zastosowania PPP dochodzi do przekazania zadań związanych ze świadczeniem usług publicznych podmiotowi prywatnemu, jednak odpowiedzialność za ich jakość, a także poziom dostępności pozostaje nadal przy władzy publicznej. W ten sposób dochodzi do podziału zadań między sektorem prywatnym a publicznym. Pierwszy z nich przejmuje na siebie odpowiedzialność za skuteczność i efektywność dostarczania określonych usług, a drugi bierze na siebie ciężar określenia celów oraz monitorowania stopnia ich realizacji⁴.

Ponadto zaznacza się, że choć w wyniku podejmowanej współpracy często dochodzi do budowy lub modernizacji infrastruktury, to jednak nie jest ona bezpośrednim celem PPP. Jego istota sprowadza się bowiem do realizacji określonego zadania publicznego. Infrastruktura, utworzona w wyniku podjętej współpracy, choć niejednokrotnie niezbędna do wykonywania określonych zadań władzy publicznej, nie jest celem samym w sobie⁵.

Cechy partnerstwa publiczno-prywatnego

Podstawową cechą PPP jest długoterminowy charakter współpracy partnerów prywatnego i publicznego. Drugą cechą, którą wskazuje większość autorów zajmujących się PPP, jest podział zadań i ryzyka między partnerem publicznym a prywatnym, dokonywany zgodnie ze zdolnościami konkretnych stron. Dodatkowo część autorów próbuje przyporządkować zadania typowe dla partnera prywatnego i publicznego. Znaczna część z nich przyjmuje, że partner prywatny zapewnia realizację poszczególnych elementów projektu, a podmiot publiczny odpowiedzialny jest za określenie celów przedsięwzięcia i monitorowanie ich wykonania. Zdaniem większości autorów, typową cechą PPP jest również specyficzny model finansowania przedsięwzięcia, który zakłada udział wielu podmiotów i opiera się w znacznej mierze na kapitale prywatnym. Wśród innych, często wymienianych cech partnerstwa, można wskazać obustronną korzyść partnerów, różnorodność form współpracy i jej dobrowolny charakter, wynikający ze stosunku cywilnoprawnego.

Regulacja prawna PPP w Polsce

W Polsce pierwszym aktem prawnym, bezpośrednio regulującym zagadnienie PPP, była Ustawa z 28 czerwca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU nr 169, poz. 1420, ze zm.). Wraz z jej wejściem w życie, katalog prawnych form działania administracji publicznej został uzupełniony o nową formę, a mianowicie umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Jak wskazuje Michał Kania, głównym celem wprowadzenia ustawy o PPP do polskiego porządku prawnego było pobudzenie inwestycji sektora publicznego. Wzrost inwestycji miał nastąpić w wyniku stworzenia „optymalnych ram prawnych dla przedsięwzięć publicznych z udziałem partnerów prawnych”6. Praktyka pokazała jednak, że ramy prawne, stworzone przez ww. ustawę, były dalekie od optymalnych. Świadczy o tym fakt, iż w trakcie jej obowiązywania nie zrealizowano żadnego przedsięwzięcia w formule PPP. Za jedną z najważniejszych przyczyn niepowodzenia ustawy z 2005 r. uznaje się wymóg przeprowadzenia, jeszcze przed przystąpieniem do wyboru partnera prywatnego, wielu bardzo szczegółowych analiz. Co więcej, analizy te miały być w każdym przypadku tak samo rozbudowane i skomplikowane, bez względu na zakres i rodzaj współpracy. Oznaczało to, że każdy podmiot publiczny, bez żadnej pewności, czy dana współpraca w ogóle dojdzie do skutku, musiał zainwestować często stosunkowo spore środki na prace analityczne7. Wśród innych przyczyn niepowodzenia pierwszej ustawy o PPP wymienia się nieprzygotowanie podmiotów publicznych do wykorzystania nowej metody realizacji zadań publicznych, a także brak doświadczeń oraz wsparcia podmiotów publicznych przez wyspecjalizowany personel prawno-ekonomiczny w zakresie współpracy opartej na PPP⁶.

W konsekwencji ustawa ta, zamiast doprowadzić do rozwoju partnerstwa, zahamowała go. Formy współpracy sektora publicznego z prywatnym były bowiem znane jeszcze przed wejściem w życie szczególnych regulacji prawnych w tym zakresie. Jak wskazuje A. Panasiuk8, nawiązywanie współpracy podmiotów prywatnych z publicznymi w celach realizacji usług użyteczności publicznych odbywało się jeszcze przed uchwaleniem tej regulacji, choćby na podstawie Kodeksu cywilnego czy Ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (DzU nr 76, poz. 344, z późn. zm.), a następnie Ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. DzU z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.).

Klęska ustawy z 2005 r. była ogromnym rozczarowaniem. Niemniej jednak dość szybko podjęto prace nad przygotowaniem nowych aktów normatywnych, kompleksowo regulujących problematykę PPP. Zakończyły się one uchwaleniem dwóch regulacji, a mianowicie Ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r. nr 19, poz. 100) oraz Ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (DzU z 2009 r. nr 19, poz. 101). Obecnie stanowią one podstawę szeroko rozumianego PPP. Obok nich niektórzy autorzy wymieniają inne akty prawne (np. Ustawę z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – t.j. DzU z 2011 r. nr 45, poz. 236, z późn. zm.), jednakże to właśnie ustawy z przełomu 2008 i 2009 r. wprowadziły nową jakość i szersze możliwości realizacji inwestycji publicznych w kooperacji z inwestorami prywatnymi.

Zastosowanie PPP w ochronie środowiska

Na przedstawionym powyżej tle powstaje pytanie o możliwość zastosowania PPP w celu realizacji przedsięwzięć związanych z szeroko rozumianą ochroną środowiska. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że taka możliwość z całą pewnością istnieje. Jak wynika z raportu Ministerstwa Gospodarki na temat rynku PPP, w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2014 r. podmioty publiczne ogłosiły łącznie 55 postępowań na wybór partnera prywatnego lub koncesjonariusza, w celu realizacji projektów w sektorach gospodarki wodno-kanalizacyjnej (25 postępowań, z czego dziewięć zakończonych podpisaniem umowy), efektywności energetycznej (19 postępowań, osiem podpisanych umów) oraz gospodarki odpadami (11 postępowań, podpisano cztery umowy).

Wydaje się zatem, że poziom wykorzystania PPP w sferze ochrony środowiska w Polsce wciąż pozostawia wiele do życzenia. Niemniej jednak realizacja takich projektów jak spalarnia odpadów w Poznaniu czy budowa i zarządzanie oczyszczalnią ścieków oraz siecią kanalizacyjną w Karczewie powodują, że świadomość na temat zastosowania formuły PPP w sektorze szeroko rozumianej ochrony środowiska rośnie. Warto zatem przyjrzeć się szczegółowym uwarunkowaniom prawnym stosowania tego instrumentu w takich sferach jak gospodarka wodno-kanalizacyjna, gospodarka odpadami oraz efektywność energetyczna. Rozważania na ten temat będą przedmiotem kolejnych artykułów, zamieszczanych na portalu sozosfera.pl.

Źródła:

1. Miruć A.: Partnerstwo publiczno-prywatne jako sposób realizacji zadań publicznych [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego J. Zimmermanna. Warszawa 2007.
2. Partnerstwo publiczno-prywatne. Poradnik pod red. A. Panasiuka A. Warszawa 2010.
3. Cenkier A.: Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda wykonywania zadań publicznych. Warszawa 2011.
4. Herbst I. i in.: Partnerstwo publiczno-prywatne w szpitalach. Warszawa 2014.
5. Korbus B.P., Strawiński M.: Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji zadań publicznych. Warszawa 2009.
6. Kania M.: Konsensualne formy działania administracji gospodarczej [w:] System prawa administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8b pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla. Warszawa 2013.
7. Skoczyński T.: Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz. Warszawa 2011.
8. Panasiuk A.: Partnerstwo publiczno-prywatne. Komentarz. 2011.