Jedną z najszerzej dyskutowanych zmian wprowadzonych Ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne było wdrożenie systemu instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, do których zaliczają się m.in. opłaty za usługi wodne. Stosowanie w praktyce nowych przepisów nastręczyło wielu wątpliwości interpretacyjnych, z których część – po blisko trzech latach od wejścia w życie nowego Prawa wodnego – powoli zaczyna być rozwiewana przez orzecznictwo.
Argumentacja prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z niektórymi takimi wątpliwościami nie zdołała jednak przekonać ustawodawcy, który Ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (nowelizacja) usankcjonował stanowisko formułowane przez organ wchodzący w skład Wód Polskich, dotychczas konsekwentnie uznawane, w toczących się sporach reklamacyjnych i administracyjnych, przez sądy za nie znajdujące odzwierciedlenia w przepisach. Na temat prawidłowości sposobu kalkulacji wysokości opłat dokonywanego w stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji wypowiedział się w ostatnim czasie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA).
Opłaty za usługi wodne – opłata stała i opłata zmienna
Katalog usług wodnych, z których korzystanie podlega obowiązkowi uiszczania opłaty, obejmuje m.in. pobór wód podziemnych i powierzchniowych, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a także odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Opłata za usługi wodne składa się z dwóch części: opłaty stałej – obliczanej niezależnie od faktycznego zakresu oddziaływania na środowisko, oraz opłaty zmiennej – której wysokość jest zależna od, odpowiednio, ilości pobranych wód (opłata za pobór wód), istnienia urządzeń do retencjonowania wody (opłata za odprowadzanie wód) albo ilości i jakości wprowadzanych ścieków (opłata za wprowadzanie ścieków). Okres rozliczeniowy dla opłaty stałej wynosi rok, dla opłaty zmiennej – kwartał. W przeciwieństwie do samodzielnie obliczanych opłat za korzystanie ze środowiska, wysokość opłat za usługi wodne ustala w formie informacji właściwy miejscowo organ Wód Polskich.
Informacja w przedmiocie opłaty stałej lub zmiennej może zostać zareklamowana w ciągu 14 dni od daty jej otrzymania. Organ może uznać reklamację i ustalić nową wysokość opłaty albo odrzucić reklamację i powtórzyć zawarte w informacji rozstrzygnięcie w formie decyzji, którą strona może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych w powyższym zakresie wskazuje, że na szczególną uwagę zasługują sprawy w przedmiocie opłat stałych za pobór wód, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych oraz wprowadzanie ścieków naliczanych z uwzględnieniem wartości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych, wydanych w poprzednim stanie prawnym.
Różnica w jednostkach
Wysokość opłaty stałej oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym, odpowiednio – maksymalnego poboru (opłata za pobór wód), maksymalnego zrzutu wód (opłata za odprowadzanie wód) albo maksymalnego zrzutu ścieków (opłata za wprowadzanie ścieków). Przepisy określające sposób obliczania wymienionych opłat stałych (art. 271 ust. 2, 3 i 5 Prawa wodnego) budziły wiele wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza w odniesieniu do opłat ustalanych z uwzględnieniem wartości maksymalnych, wskazanych w pozwoleniach wydanych przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, które – zgodnie z art. 545 ust. 7 Prawa wodnego – zachowały moc.
Źródłem problemu była różnica w jednostkach przyjętych na potrzeby określenia maksymalnych ilości poboru i zrzutu wody lub zrzutu ścieków. „Nowe” pozwolenia wodnoprawne – do których nawiązuje aktualny sposób obliczania opłaty stałej – określają maksymalną ilość m3 na sekundę, podczas gdy „stare” pozwolenia określają maksymalną ilość m3 na godzinę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Dopiero nowelizacja jednoznacznie określiła wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku „starych” pozwoleń. Zgodnie z dodanym na podstawie przepisów nowelizacji art. 552a Prawa wodnego, opłatę stałą należy obliczać z uwzględnieniem maksymalnej ilości m3 na godzinę, odpowiednio przeliczonej na m3 na sekundę. Przepis ten znajdzie jednak zastosowanie po raz pierwszy do opłat stałych za korzystanie z usług wodnych za rok 2020. Aktualne pozostaje więc pytanie – co z opłatami ustalonymi przez organy Wód Polskich za lata 2018 i 2019?
Opłaty za usługi wodne – nadmierny fiskalizm
Przystępując do obliczania opłaty stałej za lata 2018 i 2019, organy Wód Polskich miały do wyboru dwa wskaźniki, określone w „starych” pozwoleniach wodnoprawnych – godzinowy i roczny. Każdy z nich prowadził do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej, umożliwiając organowi dwa rozstrzygnięcia: ustalenie niższej opłaty, zgodnie z celowościową wykładnią przepisu, albo ustalenie zawyżonej opłaty, nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego korzystania ze środowiska w ciągu roku. Na temat prawidłowości obliczeń wysokości opłat stałych za usługi wodne, dokonywanych przez organy Wód Polskich, wypowiadały się wojewódzkie sądy administracyjne, które w kolejnych orzeczeniach konsekwentnie odrzucały profiskalną interpretację przepisów, stosowaną przez te organy. I tak, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gdańsku, ustalanie opłaty stałej za pobór wody w oparciu o niższy wskaźnik nie tylko odpowiada celowi opłat za korzystanie z usług wodnych – a więc utrzymaniu dobrego stanu wód i przeciwdziałaniu jego pogorszeniu – ale również sprzyja ochronie obywatela przed negatywnymi konsekwencjami niejasności przepisów (wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 288/18; wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 287/18).
W ostatnim czasie stanowisko to w pełni podzielił NSA. Jego zdaniem, skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nienasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Wprowadzając nowy system opłat za usługi wodne, ustawodawca powinien był dostosować nowe regulacje do dotychczasowych przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Wobec braku w tym zakresie przepisów przejściowych, opisywany stan faktyczny uzasadniał zastosowanie przyjaznej interpretacji prawa, wyrażonej w art. 7a Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli treść normy prawnej pozostawia wątpliwości, a przedmiotem sprawy jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia – organ obowiązany jest rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść strony, co w niniejszym przypadku oznacza przyjęcie korzystniejszego (rocznego) wskaźnika poboru wody. Nieuzasadnione analizą ekonomiczną zawyżanie opłaty stałej stanowi zaś – w ocenie NSA – przejaw nadmiernego fiskalizmu (wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3691/18; wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2798/18).
(Nie)konieczne urządzenia
Na tle sporów sądowoadministracyjnych z udziałem organów Wód Polskich wyróżniają się również te, dotyczące ponoszenia opłat za odprowadzanie wód za pośrednictwem (jeszcze) nieistniejących urządzeń wodnych. Istota tych sporów sprowadza się do pytania, czy dopuszczalne jest obciążanie opłatą stałą za odprowadzanie wód w sytuacji, gdy urządzenie mające służyć takiemu korzystaniu z wód nie jest jeszcze wykonane lub oddane do użytkowania. Za oparciem obowiązku ponoszenia opłaty wyłącznie na fakcie uzyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska od początku opowiadały się organy Wód Polskich.
Ponownie – wojewódzkie sądy administracyjne odrzuciły argumentację organów Wód Polskich. Jak argumentowano w orzecznictwie, z przepisów Prawa wodnego wynika, że odprowadzanie wód opadowych może być objęte obowiązkiem ponoszenia opłaty za usługi wodne wyłącznie w przypadku, gdy wody te są faktycznie ujmowane w urządzenia wodne tworzące system kanalizacji deszczowej (wyrok WSA w Gdańsku z 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 298/18; wyrok WSA w Gdańsku z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18).
Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w wyrokach w sprawie skarg kasacyjnych Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gdańsku od wyroków WSA w Gdańsku w sprawach opłat stałych za odprowadzanie wód z obszaru dróg publicznych nałożonych na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA). Zdaniem NSA, istnienie urządzeń wodnych jest warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za usługę wodną polegającą na korzystaniu z nich. Wynika to z samego brzmienia art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego, zgodnie z którym opłatę stałą uiszcza się za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych „ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast”. Tego rodzaju korzystanie z wód musi więc następować za pośrednictwem wybudowanych i oddanych do użytku systemów kanalizacji deszczowej bądź zbiorczej i tylko w takiej formie objęte jest opłatą stałą. Za takim rozumieniem przepisu przemawia też, przedstawiona przez sąd, interpretacja zasady „zanieczyszczający płaci”: obowiązek zwrotu kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska wiąże się z jego faktycznym zanieczyszczeniem, w związku z czym strona nie może odpowiadać za potencjalną możliwość korzystania ze środowiska (wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3689/18; wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3686/18).
Obowiązek ponoszenia opłaty stałej powiązany z faktycznym użytkowaniem urządzenia wodnego, ale tylko w przypadku obiektów liniowych
I w tym przypadku – choć z pewnym opóźnieniem – wątpliwości interpretacyjne wyjaśnił ustawodawca. Na podstawie nowelizacji wprowadzono również art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, który jednoznacznie powiązał obowiązek ponoszenia opłaty stałej z faktycznym użytkowaniem urządzenia wodnego. Co istotne, przepis ten odnosi się wyłącznie do obiektów liniowych, czyli obiektów budowlanych, których charakterystycznym parametrem jest długość – przede wszystkim dróg lub kanałów. W pozostałych przypadkach odprowadzający wody będzie obowiązany ponosić opłatę stałą, począwszy od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne – a więc niezależnie od faktycznego funkcjonowania urządzeń wodnych. Z punktu widzenia podstawowych założeń systemu opłat za usługi wodne, rozwiązanie to może budzić pewne wątpliwości. Opłata stała powinna wynikać z możliwości faktycznego korzystania z wód, nie zaś z faktu posiadania decyzji administracyjnej, umożliwiającej takie korzystanie w przyszłości. Usługi wodne polegają bowiem na zapewnieniu możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (art. 35 ust. 1 Prawa wodnego). Powyższe odnosi się do odprowadzania wód, poboru wód i wprowadzania ścieków, których realizacja wymaga obecności urządzeń wodnych.
Szczególne traktowanie obiektów liniowych może budzić wątpliwości
Szczególne traktowanie obiektów liniowych na gruncie art. 271 ust. 5a i 5b Prawa wodnego może budzić wątpliwości, z punktu widzenia uzasadnienia dla wprowadzenia podziału na obiekty liniowe (opłaty naliczane dopiero od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego) i działania wiążące się z korzystaniem z wód, które nie polegają na realizacji przedsięwzięcia w postaci obiektu liniowego (opłaty naliczane od dnia uzyskania waloru ostateczności przez pozwolenie). Także w uzasadnieniu projektu nowelizacji nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów przemawiających za tym rozwiązaniem.
Obiekty liniowe zostały wyróżnione wprost jeszcze tylko w jednym przepisie Prawa wodnego – w art. 546 tej ustawy, na mocy którego z dniem wejścia w życie Prawa wodnego wygaszono decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o warunkach zabudowy dotyczące nieruchomości lub ich części znajdujących się na obszarach zagrożonych powodzią – z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy i odbudowy istniejących obiektów liniowych. Powyższe pozwala przypuszczać, że status korzystania z wód w ramach funkcjonowania obiektów liniowych, określony w art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, może być bezpośrednim następstwem wspomnianych wyżej postępowań sądowoadministracyjnych, toczonych w sprawach opłat ponoszonych przez GDDKiA.
Nowe przepisy a aktualne i przyszłe spory sądowoadministracyjne
System opłat za korzystanie z usług wodnych opiera się na zasadzie zwrotu ich kosztów – korzystający ze środowiska obowiązany jest ponieść m.in. koszty wynikające z uszczuplenia lub pogorszenia stanu krajowych zasobów wodnych. Celem tych opłat jest więc zagwarantowanie państwu dopływu środków, które umożliwią mu odbudowę i utrzymanie dobrego stanu wód. Przeciwko stanowisku prezentowanemu przez organy Wód Polskich – a tym samym zasadności nowych przepisów – wydaje się przemawiać nie tylko ochrona jednostki przed nadmiernym fiskalizmem, ale również główne założenia unijnego i polskiego systemu prawa wodnego, do których zalicza się m.in. zasadę „zanieczyszczający płaci” (lub „korzystający płaci”).
Choć regulacje wprowadzone na podstawie przepisów nowelizacji sprzyjają dotychczasowym rozstrzygnięciom podejmowanym przez organy Wód Polskich, spory odnoszące się do korzystania z wód dokonywanego w poprzednim stanie prawnym toczą się i będą się toczyły na starych zasadach. Z kolei przywołane powyżej orzeczenia NSA prowadzą do wniosku, że rozwiązania wprowadzone w związku z wejściem w życie przepisów nowelizacji nie powinny mieć zastosowania do opłat za usługi wodne dotyczących korzystania z wód przed 2020 r. Jednocześnie NSA nie zajął stanowiska w sprawie wpływu nowelizacji na kalkulowanie wysokości opłat, co pozostawia otwartą kwestię sposobu stosowania nowych mechanizmów w praktyce oraz ich przyszłej oceny przez sądy administracyjne.
fot. na otwarcie sozosfera.pl
