Odszkodowania w zamówieniach publicznych

Odszkodowania w zamówieniach publicznych – przełom po uchwale Sądu Najwyższego?

Sąd Najwyższy podjął przełomową uchwałę dla uczestników rynku zamówień publicznych. W sposób szczególny powinna ona ucieszyć wykonawców, ponieważ otwiera im szansę na uzyskanie odszkodowania w zamówieniach publicznych od instytucji zamawiających, bez wcześniejszego przebrnięcia ścieżki odwoławczej i sądowej.

Odszkodowania w zamówieniach publicznych bez wcześniejszych orzeczeń KIO lub sądu

Sąd Najwyższy w składzie trzech sędziów udzielił odpowiedzi na następujące pytanie:

„Czy dochodzenie naprawienia szkody przez wykonawcę, którego oferta nie została wybrana wskutek naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1843) wymaga uprzedniego stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy prawomocnym orzeczeniem Krajowej Izby Odwoławczej lub prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym po rozpoznaniu skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej?”.

Uchwała Sądu Najwyższego z 25 lutego 2021 r. (sygn. akt III CZP 16/20) wskazuje: „Dochodzenie naprawienia szkody przez wykonawcę, którego oferta nie została wybrana wskutek naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1843) nie wymaga uprzedniego stwierdzenia naruszenia przepisów tej ustawy prawomocnym orzeczeniem Krajowej Izby Odwoławczej lub prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym po rozpoznaniu skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej”.

Uchwała nie ma, co prawda, mocy zasady prawnej, ale stanowi przełamanie pewnej, niekorzystnej dla wykonawców tendencji w orzecznictwie sądów powszechnych.

Najpierw pełna ścieżka odwoławcza, dopiero potem odszkodowania w zamówieniach publicznych

Wykonawcy bardzo rzadko decydowali się kierować roszczenia odszkodowawcze wobec zamawiających za niezgodny z prawem brak wyboru ich oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Składał się na to szereg czynników. Jednym z nich był fakt, że sądy orzekające w sprawach odszkodowań nierzadko wymagały prejudykatu Krajowej Izby Odwoławczej (lub sądu okręgowego, jeśli orzeczenie Izby było dla wykonawcy niekorzystne), który przesądzałby o naruszeniu przepisów P.z.p. przez zamawiającego. Przykładowo, Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z 17 października 2018 r. (sygn. akt I C 1181/17), stwierdził:

„Wobec braku stwierdzenia bezprawnego działania pozwanego, z którego powódka wywodzi swoje roszczenie, jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Sąd w niniejszej sprawie nie może samodzielnie ustalać, czy zamawiający dopuścił się naruszenia prawa na szkodę powódki w toku postępowania o udzielenie zamówienia, bowiem ustawodawca do kontroli prawidłowości podejmowanych przez niego czynności upoważnił konkretny organ – Krajową Izbę Odwoławczą. Skoro zatem ustawodawca przewidział odrębny system środków ochrony prawnej w postępowaniu o udzielenie zamówienia, stwierdzić należy, że Sąd nie jest legitymowany do badania, czy będące podstawą roszczenia powódki zachowanie pozwanego stanowiło naruszenie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Na tej podstawie zdaniem Sądu brak jest możliwości kwestionowania przez wykonawcę podejmowanych przez zamawiającego w trakcie procedury przetargowej czynności w toku innego postępowania niż postępowanie odwoławcze przed Krajową Izbą Odwoławczą. Rację należy przyznać powódce, że nie ma w systemie polskiego prawa konkretnego przepisu nakazującego legitymowanie się w postępowaniu odszkodowawczym tzw. prejudykatem, jednak można to wywieść wprost z systematyki ustawy p.z.p. przewidującej odrębne postępowanie odwoławcze w sprawach dotyczących zamówień publicznych przed powołanym do jego przeprowadzania organem. To jego kognicja została zastrzeżona przez ustawodawcę do analizy prawidłowości podejmowanych przez zamawiającego czynności w toku postępowania o udzielenie zamówienia. Przyjęcie koncepcji przedstawianej przez powódkę prowadziłoby do sytuacji, w której wykonawcy dochodziliby roszczeń względem zamawiającego z pominięciem przewidzianych przez ustawodawcę, odrębnych procedur do tego przeznaczonych, a w niniejszej sprawie – do ponownego analizowania zarzutów powódki, podnoszonych już w złożonym odwołaniu do Krajowej Izby Odwoławczej, które zostało przez nią cofnięte z obawy o nieuwzględnienie przez organ i utratę uiszczonej opłaty”.

Swoją drogą, cytowane wyżej orzeczenie stało się początkiem drogi, która swój finał znalazła ostatnio przed Sądem Najwyższym, w opisywanej w tym artykule uchwale.

Podejście reprezentowane przez sądy – takie jak w cytowanym wyżej orzeczeniu – nie mogło stanowić dla wykonawców efektywnej drogi odszkodowawczej – i to nie tylko ze względu na koszty (wpis od odwołania i opłata od skargi), ale także, w niektórych przypadkach, przez wzgląd na całkowite zamknięcie drogi do dochodzenia odszkodowania. Jednocześnie było wbrew podejściu prezentowanemu przez ustawodawcę europejskiego.

Prawo do odszkodowania w zamówieniach publicznych a przepisy unijne

Dyrektywy odwoławcze: 89/665/EWG i 92/13/EWG przewidują konieczność zagwarantowania istnienia, we wszystkich państwach członkowskich, odpowiednich procedur umożliwiających uchylenie bezprawnych decyzji oraz przyznania odszkodowania podmiotom poszkodowanym w wyniku naruszenia.

Państwa członkowskie mają przede wszystkim zapewnić dostępność procedur odwoławczych przynajmniej dla każdego podmiotu, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia i który poniósł szkodę lub może ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia. Państwa członkowskie zapewniają wprowadzenie do procedur odwoławczych odpowiednich środków obejmujących prawo do przyznania odszkodowania podmiotom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej precyzuje nawet, że odszkodowanie wykonawcy za nieuzyskanie zamówienia powinno uwzględniać zarówno stratę, jak i utracone korzyści.

Możliwość uzyskania odszkodowania w zamówieniach publicznych – rozwiązania w prawie polskim

Ani poprzednio, ani obecnie obowiązujące przepisy Prawa zamówień publicznych (P.z.p.) nie przewidywały podstaw odszkodowawczych za utratę zamówienia. Jedynie art. 261 P.z.p. wprost ustanawia roszczenie wykonawców o zwrot uzasadnionych kosztów w przypadku unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia z przyczyn leżących po stronie zamawiającego (dawny art. 93 ust. 4 P.z.p.). Nie jest to rozwiązanie satysfakcjonujące, podobnie jak oparcie roszczenia odszkodowawczego na przepisach Kodeksu cywilnego (art. 471), które przewidują odpowiedzialność odszkodowawczą dłużnika jedynie za działanie zawinione.

W postanowieniach nowego P.z.p. ostatecznie nie znalazły się również przepisy, które przewidywałyby możliwość uzyskania przez wykonawcę ryczałtowego odszkodowania, choć na etapie prac legislacyjnych takie pomysły były.

Uchwała Sądu Najwyższego nie rozwiązuje wszystkich tych problemów, jednak z całą pewnością eliminuje jedną z istotnych barier w urzeczywistnieniu odpowiedzialności odszkodowawczej zamawiających w Polsce. Warto więc wrócić do zakończonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego i zastanowić się nad możliwościami dochodzenia odszkodowania w świetle wydanej właśnie uchwały.

Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Leśniewski Borkiewicz & Partners

fot. na otwarcie sozosfera.pl

partner merytoryczny

reklama

 

partner merytoryczny