Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska to zagadnienie bardzo złożone. W warunkach intensyfikującej się legislacji unijnej i krajowej, a także zwiększającej się aktywności organów kontrolnych, przedsiębiorcy muszą mierzyć się nie tylko ze zmieniającym się otoczeniem prawnym, ale też z wielością nakładających się reżimów odpowiedzialności – cywilnej, administracyjnej i karnej.
Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska – zasady ogólne
Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska opiera się na dwóch podstawowych zasadach. Są to:
• zasada przezorności (ang. precautionary principle) – obligująca do podejmowania działań zapobiegawczych w przypadku ryzyka wystąpienia poważnej szkody w środowisku, nawet w braku pełnych dowodów naukowych (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – P.o.ś.1),
• zasada „zanieczyszczający płaci” (ang. polluter pays principle) – obciążająca podmiot korzystający ze środowiska kosztami zapobiegania, ograniczenia lub usunięcia skutków negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 6 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. oraz art. 3 ustawy o szkodach w środowisku2).
System rozproszony – wielość źródeł prawa środowiskowego
Wbrew pozorom, system odpowiedzialności w zakresie ochrony środowiska nie jest skoncentrowany wokół jednej ustawy. Kluczowe przepisy zawarte są wprawdzie w ustawie – Prawo ochrony środowiska, ale równie istotne regulacje rozproszone są w kilkunastu innych aktach prawnych. Regulacje z tego zakresu zawarte są m.in. w:
– ustawie o odpadach,
– ustawie o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym,
– ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie,
– ustawie Prawo wodne,
– ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska,
– ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.o.ś.),
– przepisach kodeksów cywilnego, karnego i w ustawie o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych,
Ponadto przepisy, których przedmiotem jest odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska ujęte są w różnych regulacjach unijnych, w tym rozporządzeniach i dyrektywach.
To rozproszenie regulacyjne stwarza trudności w praktyce – zarówno w zakresie identyfikacji odpowiednich przepisów, jak i w ocenie relacji pomiędzy nimi.
Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska i jej trójszczeblowy model – odszkodowanie, kara, przywrócenie stanu poprzedniego
Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska opiera się na trzech niezależnych, ale częściowo przenikających się reżimach: cywilnym, administracyjnym i karnym. Każdy z nich funkcjonuje w oparciu o inne podstawy prawne i ma odrębny cel – restytucyjny, prewencyjno-represyjny lub penalny.
1) Odpowiedzialność cywilna
Odpowiedzialność cywilna w zakresie szkód środowiskowych ma charakter zarówno odszkodowawczy (oparty na przepisach Kodeksu cywilnego), jak i restytucyjny – oparty na przepisach szczególnych, w tym art. 322–323 ustawy P.o.ś..
Zgodnie z art. 323 P.o.ś., roszczenia o charakterze niepieniężnym (np. żądanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem, zastosowania zabezpieczeń technicznych, a w określonych przypadkach nawet i zaprzestania działalności) przysługują każdemu podmiotowi, który doznał szkody lub któremu szkoda bezpośrednio zagraża, a także Skarbowi Państwa, jednostkom samorządu terytorialnego oraz organizacjom ekologicznym, w ramach tzw. actio popularis, czyli skargi obywatelskiej.
Ważną cechą tej odpowiedzialności jest to, że może być przypisana niezależnie od istnienia decyzji administracyjnych legalizujących działalność, a więc nawet wtedy, gdy podmiot działa na podstawie ważnego pozwolenia, lecz jego działalność wywołuje szkodliwe skutki środowiskowe.
W praktyce dochodzenie roszczeń cywilnych napotyka jednak trudności dowodowe. Występują one m.in. w zakresie wykazania związku przyczynowego, wysokości szkody czy zakresu odpowiedzialności kilku podmiotów.
2) Odpowiedzialność administracyjna
Jest najczęściej stosowana i stanowi zasadniczy instrument egzekwowania prawa środowiskowego. Obejmuje ona:
• decyzje wstrzymujące działalność, cofające pozwolenia, nakazujące rekultywację,
• decyzje wymierzające administracyjne kary pieniężne (np. do 1 mln zł za naruszenia w zakresie odpadów),
• nakładanie opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia (500% opłaty podstawowej).
Charakterystyczna jest dla niej odpowiedzialność obiektywna – nie wymaga ona wykazania winy czy skutku środowiskowego, a jedynie stwierdzenia naruszenia formalnego (np. brak decyzji, niewłaściwa ewidencja).
Jak już wskazano, kary pieniężne w przypadku naruszeń w gospodarce odpadami (art. 194 ustawy o odpadach) mogą sięgać do 1 mln zł za każde stwierdzone naruszenie. Są one ustalane z uwzględnieniem takich kryteriów, jak: okres trwania naruszenia, ilość i rodzaj odpadów, skala zagrożenia dla ludzi i środowiska czy powtarzalność przewinień.
W przypadku emisji do powietrza bez wymaganych decyzji bądź z ich naruszeniem, przedsiębiorcy mogą zostać obciążeni opłatą podwyższoną (500% stawki opłaty podstawowej) albo karą pieniężną, której podstawą jest 20-krotność jednostkowej stawki za wprowadzanie gazów i pyłów.
Warto również zwrócić uwagę na art. 136a ustawy u.o.o.ś., który przewiduje kary od 5 tys. zł do 1 mln zł za naruszenia warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
3) Odpowiedzialność karna
Dotyczy najcięższych naruszeń – zagrożonych karą grzywny, ograniczenia lub pozbawienia wolności. Może być również orzekana wobec podmiotów zbiorowych, bez konieczności wcześniejszego skazania osoby fizycznej.
Kodeks karny (k.k.) penalizuje szereg przestępstw środowiskowych, w tym:
• art. 182 k.k. – zanieczyszczenie środowiska w znacznych rozmiarach (kara od 6 miesięcy do 8 lat pozbawienia wolności, a w przypadku działania w ramach instalacji – do 10 lat),
• art. 183 k.k. – nielegalne postępowanie z odpadami (do 12 lat pozbawienia wolności w razie porzucenia odpadów niebezpiecznych).
Istotnym elementem systemu jest też dobrowolne naprawienie szkody – przewidziane w art. 188a k.k., które może skutkować nadzwyczajnym złagodzeniem kary lub jej nieorzekaniem.
Od 2022 r. odpowiedzialność za przestępstwa środowiskowe może ponosić również podmiot zbiorowy, bez konieczności wcześniejszego skazania osoby fizycznej. Kara pieniężna wobec spółki może wynieść do 5 mln zł, a dodatkowo sąd może orzec nawiązkę (do 10 mln zł), zakaz ubiegania się o zamówienia publiczne czy obowiązek publikacji wyroku.
Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska i współistnienie reżimów. Czy można być ukaranym potrójnie?
W praktyce dochodzi często do sytuacji, w której jedno zdarzenie skutkuje zastosowaniem różnych reżimów odpowiedzialności. Co do zasady, stosowanie różnych reżimów jest dopuszczalne, o ile nie narusza zakazu podwójnego karania (ne bis in idem). Oznacza to, że możliwe jest jednoczesne wymierzenie kary pieniężnej przez organ administracyjny, pociągnięcie do odpowiedzialności karnej i obowiązek naprawienia szkody w procesie cywilnym.
Kierunki rozwoju – unifikacja, penalizacja i zaostrzenie odpowiedzialności
W zeszłym roku została przyjęta dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1203 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne. Dyrektywa ta ma na celu wzmocnienie efektywności prawa karnego jako instrumentu ochrony środowiska i ujednolicenie standardów penalizacji na poziomie Unii Europejskiej. Najważniejsze zmiany wprowadzone nową dyrektywą to:
• zwiększenie liczby przestępstw środowiskowych z dziewięciu do 20 – m.in. objęcie penalizacją nielegalnego handlu drewnem, poważnych naruszeń przepisów dotyczących chemikaliów, czy obchodzenia obowiązku przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko lub uzyskania pozwoleń inwestycyjnych,
• wprowadzenie kategorii przestępstwa kwalifikowanego, popełnionego umyślnie i skutkującego zniszczeniem lub nieodwracalną albo długotrwałą szkodą dla środowiska,
• wysokie sankcje finansowe dla osób prawnych – do 5% globalnego rocznego obrotu lub alternatywnie 40 mln euro za najpoważniejsze przestępstwa,
• obowiązek transpozycji do 21 maja 2026 r., co oznacza konieczność zmiany przepisów kodeksu karnego, ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych oraz przepisów proceduralnych.
Transpozycja dyrektywy będzie miała istotne znaczenie dla praktyki organów ścigania i sądów, nie tylko z uwagi na rozszerzenie katalogu czynów zabronionych, ale także przez wzgląd na wyższe standardy dochodzenia, współpracy między państwami członkowskimi i nakładania sankcji na osoby prawne. Nowa dyrektywa znacząco wpłynie na zakres penalizacji środowiskowej w Polsce i może doprowadzić do dalszego zaostrzenia sankcji oraz zwiększenia obowiązków dowodowych po stronie przedsiębiorstw.
Wnioski i rekomendacje dla praktyki gospodarczej
Współczesny system odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska wymaga od przedsiębiorców nie tylko formalnego przestrzegania przepisów. Konieczne staje się także aktywne i systemowe podejście do zarządzania ryzykiem środowiskowym. Wielość źródeł prawa, surowość sankcji oraz rosnąca aktywność organów kontrolnych powodują, że działania reaktywne są niewystarczające. Kluczowe znaczenie ma prewencja i bieżące monitorowanie zgodności operacyjnej z obowiązującym prawem.
W praktyce oznacza to przede wszystkim konieczność regularnego monitorowania posiadanych decyzji administracyjnych i pozwoleń środowiskowych, w tym ich aktualności, zakresu oraz warunków wykonawczych. Przedsiębiorstwa powinny również wdrażać procedury wewnętrzne służące monitorowaniu zgodności z obowiązkami środowiskowymi, w tym w zakresie gospodarki odpadami, emisji, poboru wód, gospodarki opakowaniowej i dokumentacyjnej.
Zdecydowanie zaleca się przeprowadzanie cyklicznych audytów środowiskowych, które pozwalają na identyfikację potencjalnych niezgodności, zanim zostaną one ujawnione w trakcie kontroli przez Inspekcję Ochrony Środowiska lub inne organy administracji. W razie stwierdzenia uchybień, szybkie wdrożenie działań naprawczych może w niektórych przypadkach pozwolić na uniknięcie kary lub obniżenie jej wysokości.
Należy także zadbać o szkolenie kadry odpowiedzialnej za realizację obowiązków środowiskowych, w tym pracowników technicznych i członków zarządu. Brak świadomości w zakresie podstawowych przepisów może skutkować nieumyślnymi naruszeniami, które – niezależnie od intencji – podlegają sankcjom administracyjnym i karnym.
Warto też uwzględnić korzystanie ze wsparcia prawnego specjalizującego się w ochronie środowiska. Powinno to być stałym elementem strategii compliance. Rzetelna analiza obowiązków prawnych, ocena ryzyk regulacyjnych oraz bieżące doradztwo w kontaktach z organami administracji (np. w trakcie kontroli lub w postępowaniach dotyczących kar pieniężnych) pozwalają nie tylko uniknąć kosztownych błędów, ale również zwiększają transparentność działań i zaufanie interesariuszy.
Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska – kwestia strategiczna w działalności gospodarczej
W dobie rozszerzających się obowiązków wynikających z prawa unijnego oraz rosnącej liczby spraw środowiskowych o charakterze precedensowym, odpowiedzialność za środowisko powinna być traktowana jako kwestia strategiczna – nie tylko operacyjna czy techniczna, ale również zarządcza i prawna.
fot. na otwarcie sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Maruszkin
