Pozyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi pierwszy i bardzo istotny etap realizacji inwestycji (oczywiście, tych, dla których wymagane jest wydanie takiej decyzji). Czasami zdarza się, że organy „szukają” argumentów, by odmówić inwestorowi wydania decyzji, np. z powodu braku społecznej akceptacji danego przedsięwzięcia. Jednym z takich argumentów są braki w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności niedostateczne opisanie wariantów realizacji przedsięwzięcia. Czy takie okoliczności mogą jednak stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji środowiskowej?
Decyzja środowiskowa decyzją związaną
Decyzja środowiskowa jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli nie zostanie wykazana sprzeczność inwestycji z konkretnymi normami prawnymi, to organ musi wydać decyzję zgodną z wnioskiem inwestora. Natomiast wydanie decyzji negatywnej jest w takiej sytuacji wadliwe. Jeśli dokumentacja dołączona do wniosku zawiera braki, należy wezwać do ich uzupełnienia lub złożenia wyjaśnień. Co do zasady, nie może to stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.
Sam potencjalny negatywny wpływ inwestycji na środowisko, zdrowie i jakość życia ludności nie może być przyczyną wydania decyzji odmownej. Tym bardziej, jeśli przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) oraz wszystkie organy uzgadniające i opiniujące przedsięwzięcie wydały postanowienia pozytywne. Również niedostateczne (według organu) opisanie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie może być przyczyną odmowy wydania decyzji, w szczególności w sytuacji, kiedy inwestor na wezwanie organu przedłożył uzupełnienie do raportu oraz nie miał żadnego sygnału, by to uzupełnienie było niewystarczające.
Opis wariantów w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. DzU z 2022 r. poz. 1029, z późn. zm., dalej u.o.o.ś.), raport powinien zawierać m.in. opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:
a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,
b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska,
– wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
W orzecznictwie, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gorzowie Wlkp. z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 236/22), wskazuje się że przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany. „Racjonalność” wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie. Z kolei „alternatywność” oznacza, że wariant ten musi różnić się od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. „Alternatywność” wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Nie jest wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 20 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 358/21) wskazano, że „nie zawsze alternatywne rozwiązanie ma stanowić całkowicie odmienny sposób prowadzenia danej działalności. Alternatywnym rozwiązaniem jest także i to, które zmienia w istotnym zakresie sposób ingerencji w środowisko w zakresie danego przedsięwzięcia”.
Organ ocenia przedsięwzięcie, z punktu widzenia przepisów prawa
Podkreślić należy, że to inwestor opisuje przedsięwzięcie i proponuje warianty realizacji przedsięwzięcia, organ nie ma kompetencji do tego, by w nie ingerować, sugerować inną lokalizację lub inne rozwiązania technologiczne. Organ ocenia przedsięwzięcie, z punktu widzenia przepisów prawa – czy jest ono dopuszczalne na danym terenie, czy nie zakłada przekroczenia jakiś wymogów, czy nie narusza danych zakazów. Wszelkie inne argumenty nie mogą zostać zaaprobowane, tym bardziej, jeżeli wpływają na wydanie decyzji odmownej. Taka decyzja jest wtedy pozbawiona podstawy prawnej. W związku z tym swoista „krytyka” wariantów przedstawionych przez inwestora (racjonalnego alternatywnego i najkorzystniejszego) nie może być podstawą do uznania, że raport jest „wybrakowany” oraz że w związku z tym należy wydać decyzję odmowną.
Opisanie w raporcie wariantu alternatywnego jest istotne pod względem regulacji zawartej w art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, „jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia”.
Zmiana wariantu inwestorskiego nie jest uzależniona od uznania organu
Brak możliwości realizacji wariantu inwestorskiego nie należy poczytywać jako jego „niezasadność” lub „nieracjonalność”. Zmiana wariantu inwestorskiego na inny wariant w trybie ww. przepisu nie jest uzależniona od uznania organu. Jest ona możliwa tylko wtedy, gdy z postępowania wynika, że wariant inwestorski jest sprzeczny z prawem (a zatem niemożliwy do zrealizowania z uwagi na wskazane przez organ przepisy). Na przykład zakłada przekroczenie norm dotyczących hałasu, przekroczenie standardów jakości środowiska, narusza określone nakazy lub zakazy. Dopiero wtedy możliwe jest uruchomienie trybu wskazanego w art. 81 u.o.o.ś.
Dodatkowo dopuszczalne jest, by wariant inwestorski został jednocześnie wskazany jako najkorzystniejszy dla środowiska. W wyroku z 20 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 358/21) NSA wskazał, że „ma również rację strona skarżąca kasacyjnie, że nie zawsze warunkiem prawidłowego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wskazanie trzech odmiennych wariantów danego przedsięwzięcia. Wyjątkowo dopuszczalna jest i taka sytuacja, w której inwestor proponuje preferowany przez siebie wariant oraz racjonalny wariant alternatywny, a jeden z tych wariantów stanowi racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska”.
Gdy raport niedostatecznie opisuje warianty…
Co dzieje się w sytuacji, gdy organ uznaje, że raport niedostatecznie opisuje warianty realizacji przedsięwzięcia? Czy można w takim przypadku odmówić wydania decyzji pozytywnej dla inwestora? Warto przywołać orzeczenie WSA w Białymstoku który stwierdził, że w takiej sytuacji nie można wydać decyzji odmownej, jeżeli organ nie wezwał w sposób wyraźny do usunięcia tej wadliwości wraz ze wskazaniem, gdzie upatruje braki. W wyroku z 12 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 738/21) wskazano: „Nie może organ inwestorom zarzucać braku prawidłowego wariantowania, jeśli do usunięcia tej nieprawidłowości wprost nie wezwał i nie wskazał, na czym polega niezrealizowanie treści art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w raporcie przedłożonym. Brak uprzedniego wezwania odnośnie tego zagadnienia, a następnie sformułowanie w decyzji odmownej, jako jednego z głównych zarzutów, niewyczerpującego wariantowania – stanowiło swoistego rodzaju zaskoczenie inwestorów, naruszające zasadę budzenia zaufania stron postępowania do organów postępowanie prowadzących (art. 8 § 1 k.p.a.)”.
… odmowa wydania decyzji obarczona wadą
W takiej sytuacji decyzja odmowna byłaby obarczona wadą. Organ w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić kwestię wariantów, a jeśli złożone uzupełnienie byłoby niedostarczone, to – w myśl art. 79a k.p.a. – winien „uprzedzić” stronę, że materiał dowodowy nadal obarczony jest brakiem, który doprowadzi do wydania decyzji odmownej. To da inwestorowi szansę na ewentualne kolejne uzupełnienia raportu, zanim organ wyda decyzję negatywną.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Radcy Prawnego Dominiki Nosal
