Na stronach Rządowego Centrum Legislacji opublikowany został projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, czyli tzw. ustawy o ochronie sygnalistów (nr z wykazu UC101). Projekt obejmuje 63 artykuły. Ochrona sygnalistów a ochrona środowiska – relacja pomiędzy tymi dwiema sferami, w kontekście wspomnianego projektu ustawy i systemu prawnej ochrony środowiska w Polsce, będzie przedmiotem analizy podjętej w niniejszym artykule.
Ochrona sygnalistów a ochrona środowiska, czyli odniesienia do przepisów ochrony środowiska w projektowanej regulacji
Bezpośrednie nawiązanie do regulacji z zakresu ochrony środowiska zamieszczono w dwóch miejscach projektowanej ustawy. Pierwsze z nich znajduje się w artykule 3 ust. 1 pkt 6, definiującym to, czym jest naruszenie prawa [„działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa dotyczące (…) ochrony środowiska”]. Drugie odniesienie znaleźć można natomiast w artykule 27 ust. 2, wyłączającym dolny próg liczby pracowników zatrudnionych przez pracodawcę, od którego stosuje się regulacje dla „zgłoszeń wewnętrznych” (standardowo wynosi on 50 pracowników) – w przypadku „pracodawców wykonujących działalność w zakresie (…) ochrony środowiska”.
Ochrona sygnalistów a ochrona środowiska – kontekst prawa Unii Europejskiej
Uwzględnienie w projektowanej ustawie także dziedziny ochrony środowiska nie zaskakuje, ponieważ wynika to wprost z wymogów stanowiącej źródło całej tej regulacji Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (zob. art. 2 ust. 1 lit. a pkt (v) dyrektywy).
Jak wyjaśniał prawodawca unijny w motywie 10 preambuły tego aktu prawnego: „W dziedzinie ochrony środowiska, gromadzenie dowodów dotyczących przestępstw przeciwko środowisku i przypadków podejmowania bezprawnych działań przeciwko ochronie środowiska, zapobieganie im, wykrywanie ich oraz ich zwalczanie stanowi wyzwanie i działania prowadzone w tym obszarze muszą zostać wzmocnione, na co zwróciła uwagę Komisja w swoim komunikacie z dnia 18 stycznia 2018 r. pt. >>Działania UE na rzecz poprawy przestrzegania prawa ochrony środowiska i zarządzania środowiskiem<< (…) wprowadzenie ochrony sygnalistów jest konieczne do zapewnienia skutecznego egzekwowania dorobku prawnego Unii w zakresie ochrony środowiska, którego naruszanie może wyrządzać szkodę interesowi publicznemu i potencjalnie wywołać negatywne skutki wykraczające poza granice państw. Wprowadzenie takiej ochrony ma również znaczenie w przypadkach, w których niebezpieczne produkty mogą wyrządzać szkodę środowisku”.
Szerokie zastosowanie ustawy o ochronie sygnalistów w zakresie ochrony środowiska
Wydaje się, że projektowana ustawa w zakresie problematyki środowiskowej będzie obejmowała swymi regulacjami szerszy zakres przedmiotowy niż ww. dyrektywa, bowiem projekt odwołuje się w tym zakresie do szeroko rozumianej „ochrony środowiska”, podczas gdy cytowana dyrektywa 2019/1937 ograniczona jest do „naruszeń objętych zakresem stosowania aktów Unii określonych w załączniku” (zawierającym jednak, co również należy odnotować, obszerny katalog przepisów z tego zakresu, zob. Załącznik Część I punkt E i Część II punkt C).
Wniosek powyższy zdaje się potwierdzać uzasadnienie projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, w którym wskazano, że „Przepisy chroniące osoby zgłaszające naruszenia prawa będą miały zastosowanie nie tylko do naruszeń prawa przewidzianych przez dyrektywę 2019/1937 (akty prawne wymienione w załączniku do dyrektywy 2019/1937) (…) ale także do wszystkich naruszeń prawa w odpowiadających wymienionym w dyrektywie dziedzinach prawa krajowego (…) ochrony środowiska (…)” (s. 8 – 9 uzasadnienia).
Ochrona sygnalistów a ochrona środowiska – relacja pomiędzy projektowaną ustawą o ochronie sygnalistów i innymi ustawami regulującymi zgłaszanie naruszeń z zakresu ochrony środowiska
Z punktu widzenia środowiska, szczególnie ciekawa jest relacja materii regulowanej komentowanym projektem z innymi przepisami dotyczącymi zgłaszania naruszeń natury środowiskowej. Tytułem przykładu przywołać można choćby:
- art. 24 ust. 1 Ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (DzU 2007 nr 75 poz. 493), zgodnie z którym: „Organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku”;
- art. 101e ust. 3 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (DzU 2021 poz. 1973), stanowiący że „Każdy, kto stwierdził potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, może zgłosić ten fakt staroście”.
W tym zakresie uwagę zwrócić należy na przepisy kolizyjne, zawarte w art. 5 projektu, w szczególności na jego ust. 2, zgodnie z którym „Przepisów ustawy nie stosuje się, jeżeli informacja o naruszeniu prawa została zgłoszona na postawie przepisów odrębnych, w szczególności jako skarga lub zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa”.
Oznacza to, że autorzy projektu ustawy proponują swoistą alternatywę rozłączną, w której wcześniejsze posłużenie się trybem przewidzianym w którejś z ustaw „sektorowych” regulujących zgłaszanie naruszeń prawa natury środowiskowej skutkować będzie brakiem możliwości odwołania się do postanowień projektowanej ustawy o ochronie sygnalistów.
Ochrona sygnalistów a ochrona środowiska – projektowane przepisy nie stanowią kompletnej i konkurencyjnej procedury zgłaszania naruszenia prawa
Potwierdzenia tej interpretacji doszukać się można również w uzasadnieniu proponowanych regulacji, gdzie wskazano że „Projektowany przepis stanowi o odrębnym charakterze zgłoszenia naruszenia prawa na zasadach określonych w ustawie wobec innych środków, których zakresem potencjalnie może być objęta nawet tożsama co do treści informacja o naruszeniu (na przykład zawiadomieniem o przestępstwie lub skargą) (…). Przepisy ustawy nie będą zatem stosowane, gdy informacja o naruszeniu prawa zostanie zgłoszona na podstawie przepisów odrębnych”.
Powyższe spostrzeżenia uzupełnić należy o uwagę, że projektowane przepisy nie ustanawiają jednak kompletnej, w pełni konkurencyjnej wobec regulowanych przepisami odrębnymi procedury zgłaszania naruszenia prawa, a raczej stanowią jej uzupełnienie poprzez wprowadzenie wstępnego, dodatkowego etapu. Wynika to z faktu, że organ przyjmujący zgłoszenia zewnętrzne o naruszeniach prawa w dziedzinach objętych ustawą (w tym z zakresu ochrony środowiska) dokonuje jedynie ich wstępnej (co do zasady jedynie formalnej) weryfikacji, po czym „przekazuje zgłoszenie organom właściwym do podjęcia działań następczych” (art. 37 pkt 1 projektu).
Na jakim etapie są prace legislacyjne nad projektem ustawy o ochronie sygnalistów?
Obecnie projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa znajduje się na etapie uzgodnień i opiniowania, na co przewidziano 30 dni. Jaki ostateczny kształt przybiorą projektowane przepisy i jak ujęta zostanie w nich omawiana w artykule kwestia: „ochrona sygnalistów a ochrona środowiska” pokaże czas. Już teraz jednak warto pamiętać, że projektowane przepisy mogą mieć swój udział w systemie prawnym ochrony środowiska.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
