Ochrona przed hałasem

Ochrona przed hałasem. Zmiany w przepisach potrzebne od zaraz!

O sprawach związanych z przepisami ochrony środowiska przed hałasem opinia publiczna miała okazję usłyszeć szerzej w czasie boomu drogowego przed mistrzostwami Euro 2012. „Ekrany powstają w szczerym polu” – głosiły nagłówki w prasie i na portalach internetowych. Wina za to spadła na obowiązujące wówczas normy akustyczne, a Minister Środowiska w październiku 2012 r. wydał rozporządzenie podnoszące dotychczasowe normy hałasu komunikacyjnego od 3 do 6 dB, przez co w dużych miastach radykalnie zmniejszyła się liczba osób eksponowanych na ponadnormatywny hałas.

Zagadnienie to wzięła pod lupę Najwyższa Izba Kontroli w raporcie „Zasadność budowy ekranów akustycznych i przepustów (przejść dla zwierząt) na autostradzie A2 i innych wybranych odcinkach dróg” z 2014 r. Jednym z wniosków pokontrolnych, skierowanych do Prezesa Rady Ministrów, było doprecyzowanie sformułowania użytego w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.). Przepis ten, w obecnym brzmieniu, daje ministrowi ds. środowiska delegację do ustalenia zróżnicowanych, dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów „faktycznie zagospodarowanych”, zgodnie z zaleceniem NIK-u. Przed nowelizacją ustawy P.o.ś. z 10 września 2015 r. (DzU poz. 1593) ochronie podlegały tereny „przeznaczone” pod określone rodzaje zabudowy, co umożliwiało budowanie ekranów osłaniających tereny, których zagospodarowanie mogło nastąpić nawet w odległej przyszłości.

Czas budowy ekranów akustycznych w szczerym polu już przeminął, ale rozliczne problemy związane z przepisami z zakresu ochrony środowiska przed hałasem pozostały, choć nie mają one już charakteru medialnego. Warto jednak podjąć tematykę związaną z hałasem powodowanym działalnością gospodarczą. By je omówić, należy najpierw pokrótce nakreślić, jak wygląda procedura prowadząca do obniżenia hałasu, generowanego przez zakłady, do poziomu dopuszczalnego.

Ochrona przed hałasem – algorytm postępowania organów administracji

Skarga na uciążliwość hałasową, generowaną przez przedsiębiorców, powinna być skierowana do starosty lub wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (WIOŚ). Generalnie, jeżeli starosta posiada możliwości techniczne do wykonywania tych pomiarów, to sprawa w pierwszej kolejności trafia właśnie do niego. W przypadku stwierdzenia, że przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 P.o.ś.), za której nieprzestrzeganie WIOŚ wydaje administracyjną karę pieniężną (art. 298).

Decyzja ta określa dopuszczalne poziomy hałasu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. DzU z 2014 r. poz. 112), tj. wskazuje normy akustyczne, którym ma odpowiadać emisja hałasu z zakładu do poszczególnych terenów znajdujących się w zasięgu jego oddziaływania.

Oznacza to, że od stwierdzenia przekroczeń dopuszczalnej emisji hałasu do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej droga jest dosyć długa. Wpierw bowiem musi uprawomocnić się decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, następnie, w wyniku kontroli WIOŚ-u, ponownie musi być stwierdzone przekroczenie, by zaczęła biec kara. Rozwiązanie to osobom narażonym na ponadnormatywny hałas może wydawać się krzywdzące i może rodzić pytania: „Dlaczego nie można wymierzyć kary przedsiębiorcy zaraz po stwierdzeniu, że narusza on standardy akustyczne?”. Wydaje się jednak, że przyjęte rozwiązanie jest dobrym kompromisem. Kara administracyjna może bowiem osiągnąć skutek tylko wtedy, gdy jest dotkliwa i gdy skłania do podjęcia kroków naprawczych. Doprowadzenie emisji z zakładu do właściwego poziomu w wielu przypadkach nie jest przedsięwzięciem łatwym, szczególnie w sytuacji sąsiadowania takiego obiektu z zabudową jednorodzinną (normy 50 dB za dnia i 40 dB nocą). Świadomy tego ustawodawca dał przedsiębiorcy czas na doprowadzenie hałasu z zakładu do poziomu dopuszczalnego. Pierwszorazowe stwierdzenie przekroczenia nie wiąże się z żadną karą pieniężną, lecz jedynie z „żółtą kartką” w postaci decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

W myśl art. 114 ust. 4 P.o.ś., w decyzji tej mogą być ustalone również rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla doby, dodatkowe obowiązki w zakresie monitoringu hałasu czy inne wymagania, mające na celu dotrzymanie norm akustycznych. Niemniej jednak zdarza się to wyjątkowo rzadko, a starostowie ograniczają się do określenia poziomów dopuszczalnych, zgodnie z rozporządzeniem.

Ponadnormatywna emisja hałasu – kara biegnąca

Jeżeli zakład nie podjął dostatecznych kroków, by zlikwidować ponadnormatywną emisję hałasu,a WIOŚ stwierdzi przekroczenie warunków decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, wymierzana jest kara biegnąca (art. 300 P.o.ś.). Jest to kara naliczana za każdy dzień przekroczenia, której wymiar jest uzależniony od wielkości oraz pory przekroczenia.

Warto dodać, że karę biegnącą określa się na podstawie przekroczeń wskaźników LAeqD i LAeqN, czyli równoważnego poziomu hałasu w porze odpowiednio dnia i nocy. Są to normy określone w czasie odniesienia: 8-godzinnym w porze dnia i 1-godzinnym w porze nocy. Oznacza to, że hałas trwający krócej od czasu odniesienia ulega niejako „rozciągnięciu” na ten czas, a poziom równoważny jest niższy od poziomu emisji. Przy określaniu wymiaru kary należy wziąć pod uwagę najmniej korzystną porę.

Aktualne stawki kar zostały określone w załączniku 5 do Obwieszczenia Ministra Środowiska z 10 października 2016 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2017 (MP z 2016 r. poz. 992). Stawka jednostkowa (tj. za każdy decybel przekroczenia) wzrasta wraz z wielkością przekroczenia. Przykładowo, za naruszenie warunków decyzji o 3 dB w porze dnia ustala się karę w wysokości 34,11 zł/dobę (stawka 11,37 zł), a za naruszenie jej o 6 dB – już 119,91 zł (stawka 19,91 zł). Karę określa się odrębnie dla pory dnia i nocy.

Wymiar kary biegnącej może ulec zmianie na wniosek przedsiębiorcy, zawierający sprawozdanie z pomiarów hałasu wraz z informacjami o sposobie ograniczenia naruszenia (art. 301 ust. 2 P.o.ś.), jeżeli nie wzbudzi on zastrzeżeń WIOŚ-u. Kary administracyjne wymierza się na koniec roku kalendarzowego (jeśli naruszenie wciąż trwa) bądź po stwierdzeniu ustania naruszenia. Wysokość kary administracyjnej, prócz wymiaru kary biegnącej, zależy od liczby dni przekroczenia. Płatność kary może być odroczona do pięciu lat, jeżeli przedsiębiorca prowadzi działania, mające na celu usunięcie naruszenia. Wysokość kary może ulec zmniejszeniu o koszt realizacji tego przedsięwzięcia, co może prowadzić również do ograniczenia wymiaru kary do 0 zł (Dział IV P.o.ś.).

Przepisy tylko dla prostych przypadków

Do tej pory wygląda to dość dobrze: kary są wysokie, praktyka potwierdza, że skuteczne, a przedsiębiorca nie musi się obawiać, że zostanie zaskoczony nagłą sankcją w wyniku stwierdzenia przekroczenia poziomów dopuszczalnych. Problemem tych przepisów jest jednak to, że muszą być stosowane we wszystkich przypadkach, choć nadają się wyłącznie do zakładów emitujących hałas w sposób regularny i stały.

Niedostatki aktualnych przepisów najlepiej zobrazować na przykładach.

Hałas z samoobsługowej myjni samochodowej

Jest to hałas każdego dnia inny, który podlega znacznym zmianom, w zależności od pory roku i warunków pogodowych. Niekiedy na myjni samochodowej są pustki, innym razem trzeba odczekać w kolejce do stanowiska. Poza tym rzeczywisty poziom równoważny, szczególnie w porze nocy, jest dość przypadkowy.Jeśli w ciągu nocy (godz. 22:00 – 6:00) na myjnię przyjedzie pięć samochodów, to będzie się on bardzo różnił w zależności od tego, czy przyjadą one wszystkie w okresie 1 godziny, czy w większych odstępach.

Sytuacja, w której zupełnie obojętne jest, czy zakład pracuje intensywnie przez godzinę w nocy, czy przez całą noc, jest –oględnie rzecz mówiąc –dziwna.

A jakie znaczenie ma to, że organ ochrony środowiska stwierdzi przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w konkretnym dniu? Po ustaleniu stawki kary biegnącej na podstawie tego przekroczenia trzeba w końcu ustalić liczbę dni przekroczenia, by wymierzyć administracyjną karę pieniężną. Wiadomo jednak, że myjnia każdego dnia hałasuje inaczej, a różnice te są znaczne. Pomimo tego, że zostało stwierdzone przekroczenie poziomu dopuszczalnego, jasne jest, że raz ono występuje, a innym razem nie, a nawet, gdy się pojawia, to w różnych wymiarach. Kara biegnąca jest natomiast uzależniona od… wymiaru naruszenia. Proste przemnożenie liczby dni pracy myjni przez stawkę kary biegnącej byłoby dalece idącą niesprawiedliwością, i to nawet nie wiadomo, wobec kogo – przedsiębiorcy czy osób narażonych na hałas. Podobną sytuację mamy w przypadku wszelkiego rodzaju zakładów, których hałas jest uzależniony od ilości zleceń. Zakłady ślusarskie, kamieniarskie, stolarskie… We wszystkich tych przypadkach obowiązujące przepisy kapitulują. Muszą być one stosowane, choć do zastosowania zupełnie się nie nadają!

Rozwiązanie – „stawka reprezentatywna”

Na gruncie obecnych przepisów, jedynym rozwiązaniem w takich przypadkach byłoby zobowiązanie zakładu do prowadzenia całodobowych pomiarów hałasu na terenach chronionych wokół niego. Byłby to, oczywiście, absurd –ze względu na koszty takiego rozwiązania. Co więc z tym fantem zrobić? W takich wypadkach konieczna byłaby rezygnacja z kary biegnącej, ustalanej na podstawie przekroczenia wskaźnika poziomu równoważnego w konkretnym dniu, i wprowadzenie „stawki reprezentatywnej”. Byłaby ona określana na podstawie informacji o pracy zakładu w różnych okresach, uzyskanej w wyniku pomiarów lub w inny sposób. W przypadku myjni samochodowej nie ma sensu powtarzać pomiarów hałasu z poszczególnych stanowisk, gdyż o wysokości poziomu równoważnego decyduje tu intensywność użytkowania, a nie poziom emisji hałasu z pojedynczego stanowiska, który jest względnie stały. „Stawka reprezentatywna” mogłaby być ustalana jako średnia wysokość kary obliczonej z przekroczeń uzyskanych w dniach, które stanowią pewną „pulę reprezentacji”. Sposób ustalania tej puli musiałby uwzględnić zarówno możliwości pomiarowe WIOŚ-u, jak i konieczność zachowania obiektywności. Jaki by on jednak nie był, naprawdę trudno w przypadku takich zakładów o system mniej wybrakowany od obecnego.

O ile jednak w przypadku zakładów powodujących bardzo nieregularną emisję hałasu do środowiska mamy do czynienia z realnym problemem, o tyle w sytuacji dużo mniej skomplikowanej aktualne przepisy również nie zdają egzaminu. Zgodnie z art. 315 ust. 2 P.o.ś., wymiar kary biegnącej oblicza się odrębnie dla pory dnia i nocy, przyjmując przekroczenie w punkcie pomiarowym, w którym ma ono najwyższą wartość. Dla zakładu można więc ustalić dwie stawki kary biegnącej – jedną dla dnia i jedną dla nocy. Brakuje jednak możliwości wymierzenia kilku stawek w zależności od trybu pracy zakładu. Pomyślmy np. o zakładzie produkcyjno-usługowym, który w ramach działalności usługowej powoduje niewielkie przekroczenia standardów akustycznych, a w ramach działalności produkcyjnej – większe. Obowiązkiem WIOŚ-u jest wykonanie pomiarów w sytuacji najmniej korzystnej, jednak kara biegnąca, ustalona na podstawie tych pomiarów, odnosi się tylko do części działalności firmy. Nie ma w tym przypadku dobrego sposobu wymierzenia kary łącznej. Czy wziąć pod uwagę tylko dni, w których miała miejsce działalność produkcyjna (z orzeczoną stawką kary biegnącej), czy też te z działalnością usługową (gdzie przekroczenie występuje, ale nie orzeczono stawki biegnącej)? Można też wyobrazić sobie sytuację, gdy częstotliwość produkcji jest na tyle niska, że kara wymierzona ze stawki wyższej będzie niższa od tej, gdyby ustalono stawkę niższą. W związku z tym konieczne jest umożliwienie ustalenia różnych stawek kary biegnącej nie tylko dla pory dnia i nocy, ale też dla różnych trybów pracy zakładu.

Bolączki metodyki referencyjnej

Sposób postępowania WIOŚ-u po stwierdzeniu naruszenia warunków decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie jest jedynym problemem. Istotny problem stanowi również metodyka referencyjna wykonywania pomiarów. Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego z instalacji i urządzeń, jest wskazana w załączniku nr 7 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (DzU z 2014 r. poz. 1542). Mając na względzie wiele niedostatków tej metodyki, warto skupić się na kwestii absolutnie kluczowej, jaką są kryteria lokalizacji punktów pomiarowych, a ściślej – duża nieokreśloność ich wskazań.

Zgodnie z metodyką, lokalizacja punktów pomiarowych uzależniona jest od:

  • charakterystyk pracy oraz usytuowania źródeł hałasu,
  • własności pochłaniających i odbijających terenu,
  • zagospodarowania terenu.

Punkty pomiarowe lokalizuje się na terenach objętych ochroną przed hałasem tak, by przeprowadzone pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą. Na terenie niezabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na wysokości 1,5 m nad powierzchnią terenu, natomiast na terenie zabudowanym:

  • przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem „w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną prze hałasem”, w odległości 0,5-2, m od elewacji budynków, jeśli to możliwe – w świetle okna otwartego, choć dopuszczalne jest wykonywanie pomiarów przy oknie zamkniętym;
  • na terenach otaczających te budynki, na wysokości 4 m nad powierzchnią terenu.

Nie „poziom emisji” a „oddziaływanie”

W tym miejscu trzeba podkreślić, że nie jest tu użyty termin „poziom emisji”, ale „oddziaływanie” źródeł hałasu. Jest to podejście jak najbardziej trafne, istnieją wszak tereny, które formalnie są objęte ochroną przed hałasem, jednak w praktyce nie są przez ludzi użytkowane. Nie można bowiem mówić o oddziaływaniu źródeł hałasu na terenie, na którym nie przebywają ludzie, na których ten hałas mógłby oddziaływać. Konieczne jest więc uprawdopodobnienie przebywania ludzi na danym terenie. Nieuzasadnione byłoby np. wykonywanie pomiarów na zarośniętym i niezagospodarowanym terenie, zlokalizowanym przy granicy działki, tylko dlatego, że mniejsza odległość od źródła hałasu pociąga za sobą wyższy, rejestrowany poziom hałasu. Prowadziłoby to bowiem do możliwości wymierzenia przedsiębiorcy kary w wymiarze nieadekwatnym do jego rzeczywistego oddziaływania.

Bywają jednak przypadki o wiele bardziej niejasne. Pomyślmy o następującej, rzeczywistej sytuacji: zakład produkcyjny graniczy z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a na granicy terenów znajduje się drewniany płot o wysokości ok. 3 m. Z racji tego, że cały teren otaczający budynek mieszkalny jest użytkowany, zasadne byłoby wykonywanie pomiaru przy granicy z zakładem, celem przeprowadzenia pomiarów w punkcie pomiarowym o największym oddziaływaniu. Usytuowanie punktu pomiarowego przy samym płocie powoduje jednak, że… mikrofon pomiarowy wystaje ponad płot, gdyż – zgodnie z metodyka referencyjną – na terenie otaczającym budynki umiejscawia się go na wysokości 4 m nad powierzchnią terenu. Pomiar taki zupełnie nie uwzględniałby ekranującego działania płotu, który istotnie wpływa na odczuwaną uciążliwość źródeł hałasu. Pamiętajmy jednak, że metodyka mówi również o konieczności uwzględniania własności pochłaniających i odbijających terenu, a zignorowanie obecności płotu stanowiłoby pominięcie jednego z kryterium lokalizacji punktu pomiarowego.

Gdzie zatem lokalizować punkt pomiarowy w takim wypadku? W zasadzie nie wiadomo, a każde stanowisko może mieć wyłącznie charakter opinii. Cały problem wynika zaś z tego, że mikrofon pomiarowy na terenie otaczającym budynek musi być na wysokości 4 m nad poziomem terenu. Jest to wymóg zupełnie niezrozumiały. Przecież ludzie nie mają takiego wzrostu oraz nie przebywają na takiej wysokości przez osiem godzin w porze dnia i godzinę w nocy!

Nie „za sprawą”, ale „pomimo” zapisów metodyki referencyjnej

Co ciekawe, na terenie niezabudowanym (np. obszary rekreacyjno-wypoczynkowe) mikrofon pomiarowy lokalizuje się na logicznej wysokości 1,5 m. Trudno tu nie mieć wrażenia, że metodyka referencyjna popada w sprzeczność sama ze sobą, gdyż wymaga, by pomiar na terenach zabudowanych był wykonywany na wysokości, na której możemy mówić o pewnym rejestrowanym poziomie hałasu, jednak nie może być tu mowy o realnym oddziaływaniu. Nie sprawia to, że wszystkie pomiary są oderwane od rzeczywistości. W większości spotykanych sytuacji pomiarowych poziom hałasu, zmierzony na wysokości 4m n.p.t., jest praktycznie identyczny z tym, który byłby zmierzony na wysokości 1,5 m n.p.t., niemniej jednak poziom hałasu odpowiadający realnemu oddziaływaniu otrzymujemy w tym wypadku nie „za sprawą”, ale „pomimo” zapisów metodyki referencyjnej.

Odrębną kwestię stanowi to, czy konieczne jest wykonywanie pomiarów na terenie zabudowanym zarówno przy elewacji budynku, jak i na terenie go otaczającym budynek, wszak między wskazaniami w obu punktach nie istnieje żaden spójnik logiczny, który by to rozstrzygał. Według interpretacji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, konieczne jest wykonywanie pomiarów w obu punktach, a następnie wybranie punktu, w którym poziom hałasu jest wyższy. Nie ma to jednak praktycznego sensu, gdyż w praktyce wynik badania przy elewacji budynku zawsze jest niższy od poziomu zmierzonego na terenie otaczającym, ze względu na konieczność odjęcia 3 dB od wyniku pomiarów przy elewacji przez wzgląd na odbicie fali akustycznej od elewacji budynku, która to „poprawka” w tej wysokości jest często zupełnie nieuzasadniona. Metodyka referencyjna wymaga uwzględnienia tej „poprawki” niezależnie od rzeczywistej geometrii układu pomiarowego, również w sytuacjach, gdy odbicie elewacyjne jest znikome (np. gdy elewacja budynku znajduje się nie za, ale obok mikrofonu skierowanego w stronę źródła hałasu).

Iluzje ochrony wewnątrz pomieszczeń

Powyższe rozważania dotyczyły, oczywiście, terenów, dla których obowiązują normy hałasu w środowisku. Z ochrony przed hałasem wyłączone są budynki zlokalizowane na granicy pasa drogowego oraz na terenie przeznaczonym pod działalność produkcyjną, składów i magazynów (art. 114 ust. 3 i 4 P.o.ś.). W takich przypadkach „ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach”. Kto jest kompetentny, by takie pomiary wykonać? Pomiary hałasu wewnątrz budynków wykonuje wprawdzie Państwowa Inspekcja Sanitarna (PIS), jednak dotyczą one wyłącznie hałasu od wyposażenia technicznego budynku, m.in. wind, urządzeń grzewczych i chłodzących, mechanicznej wentylacji, zsypów na odpady i kotłów. Poza tym, choć PIS te pomiary wykonuje, nie posiada kompetencji do wydawania decyzji w sprawie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynków lub ich użytkowaniu, gdyż sprawy te należą do organów nadzoru budowlanego (wyrok NSA II OSK 1840/13 z 4 marca 2015 r.).

Jednak w ww. przypadkach nie chodzi o hałas z technicznego wyposażenia budynku, ale o hałas komunikacyjny oraz przemysłowy. Przepisy ustawy P.o.ś. wskazują więc, że w tych przypadkach konieczne jest zapewnienie właściwych warunków akustycznych wewnątrz budynków, choć de facto nie określono na kim ten obowiązek spoczywa (na władającym nieruchomością, inwestorze czy podmiocie generującym hałas) oraz brakuje organu, który by stosowne pomiary wykonał i mógł nałożyć na odpowiedni podmiot obowiązek doprowadzenia stanu akustycznego wewnątrz budynku do stanu właściwego! Nie sposób tu mówić nawet o negatywnym sporze kompetencyjnym między organami Inspekcji Ochrony Środowiska i Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Po prostu żaden z tych organów nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy, a ewentualne roszczenia mogą być dochodzone jedynie na drodze sądowej. Wobec znamiennej dla naszego kraju, ogromnej nadprodukcji przepisów, sytuacja braku organu kompetentnego do rozpatrzenia sprawy w niejednym może wzbudzić zdumienie.

fot. Jakub Piekart

Jakub Piekart

Jakub Piekart

piekart.jakub@gmail.com
W artykule zaprezentowano osobiste przekonania autora, zdobyte podczas współpracy zawodowej z organami Inspekcji Ochrony Środowiska oraz jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska przed hałasem

 

reklama