1 stycznia 2018 r. wchodzi w życie ustawa z 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2056 – dalej w skrócie nowelizacja). Nowelizacja ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1863 – dalej w skrócie ustawa) jest obszerna. Zawiera kilka znaczących zmian, z których najważniejsza to wprowadzenie opłaty recyklingowej za lekkie torby, nazywane powszechnie „foliówkami”. Tym niemniej zagadnienia związane z regulacją „foliówek” nie wyczerpują wszystkich istotnych zagadnień ujętych w nowelizacji. Drugi obszar modyfikacji, które można wyróżnić, to te odnoszące się do uporządkowania obrotu dokumentami sporządzanymi w związku z gospodarką opakowaniami oraz odpadami opakowaniowymi. Prócz tego występują kwestie szczegółowe.
Artykuł jest podzielony na trzy części. W pierwszej, zatytułowanej „Wybrane zagadnienia nowelizacji” zostały omówione najważniejsze szczegółowe postanowienia wprowadzane przez nowelizację. Część II artykułu jest poświęcona problematyce wyżej wskazanych dokumentów. Część III jest dedykowana prawnym aspektom postępowania z „foliówkami”, w tym opłacie recyklingowej.
I. Wybrane zagadnienia nowelizacji
Eksport opakowań
Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 6 ust. 1, przepisów ustawy, z wyłączeniem przepisów art. 14 i art. 45, nie stosuje się do przedsiębiorców w zakresie opakowań, w których w danym roku kalendarzowym wprowadzili produkty do obrotu, a następnie w tym samym roku kalendarzowym dokonali eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy tych opakowań bez produktów lub wraz z produktami.
Po myśli uzasadnienia projektu nowelizacji omawiana zmiana w art. 6 ust. 1 ma na celu rozszerzenie przypadków, w których nie mają zastosowania jej przepisy. W związku z tym, że w przypadku eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy produktów w opakowaniach, opakowania, w których zapakowane były wprowadzone wcześniej do obrotu produkty (sprzedane w kraju), nie stają się odpadami w kraju, przyjęto, że w tym przypadku przedsiębiorca, pomimo wprowadzenia do obrotu produktów w opakowaniach, nie stosuje przepisów ustawy w zakresie m.in. zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych wobec opakowań, w których wywieziono z kraju produkty. Pomimo zastosowania wyłączenia, taki wprowadzający będzie podlegał przepisom określonym w art. 14 i art. 45 ustawy, tj. będzie obowiązany stosować opakowania spełniające ustawowe wymagania oraz sporządzać i składać marszałkowi województwa roczne sprawozdanie. Do czasu nowelizacji wyłączenie przedsiębiorców z większości obowiązków określonych przepisami przedmiotowej ustawy dotyczyło jedynie wprowadzających, którzy wprowadzili produkty w opakowaniach w drodze ich importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia i którzy następnie te opakowania wywieźli z kraju (wraz z tymi samymi produktami, puste lub z innymi produktami).
Przekazywanie informacji
W art. 17 ustępy 5 i 6 otrzymują odpowiednio następujące brzmienie:
„5. Wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany przekazać organizacji odzysku opakowań wszelkie niezbędne dane do realizacji przejętego przez nią od niego obowiązku, w tym informacje o wszystkich wprowadzonych przez niego do obrotu w danym roku kalendarzowym produktach w opakowaniach oraz o wszystkich wprowadzonych do obrotu produktach w opakowaniach stanowiących podstawę do obliczenia poziomu odzysku i recyklingu zgodnie z art. 20 ust. 2 lub 3”.
„6. W przypadku nieprzekazania organizacji odzysku opakowań danych, o których mowa w ust. 5, wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany do wniesienia opłaty produktowej obliczonej w odniesieniu do produktów w opakowaniach, o których nie poinformował organizacji odzysku opakowań, a które wprowadził do obrotu w roku stanowiącym podstawę do obliczenia poziomu odzysku i recyklingu zgodnie z art. 20 ust. 2 lub 3”.
Nowelizacja art. 17 ustęp 5 i 6 jest ściśle związana z porządkowaniem kwestii obliczania opłaty produktowej. Zmiana brzmienia art. 17 ust. 5 i 6 ustawy dotyczy określenia sposobu naliczania opłaty produktowej w przypadku nieprzekazania przez wprowadzającego produkty w opakowaniach organizacji odzysku opakowań niezbędnych danych do realizacji przez nią ustawowych obowiązków. Przekazywanie informacji dotyczących wprowadzonych do obrotu produktów w opakowaniach, o których mowa w tym przepisie, w praktyce odnosi się do masy opakowań, w których zostały wprowadzone produkty. Nowe brzmienie przepisu odwołuje się do zasad obliczania poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych określonych w art. 20 ust. 2 i 3 ustawy. Zmieniany przepis dotychczas zobowiązywał do naliczania należnej opłaty w odniesieniu do opakowań wprowadzonych w danym roku, co było niekoherentne z ogólną regułą obliczania poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych określoną w art. 20 ust. 2 i 3 ustawy.
Definicja „środków niebezpiecznych”
W art. 8 ustęp 14 następuje zmiana definicji pojęcia „środków niebezpiecznych”. W sposób techniczny nowelizacja polega na wykreśleniu treści z definicji litery „a”, a także zmianie brzmienia treści litery „c”, na następującą:
„środki ochrony roślin zaklasyfikowane w klasie toksyczności ostrej w kategorii 1, 2 lub 3, lub jako stwarzające zagrożenie dla środowiska wodnego ze względu na toksyczność ostrą w kategorii 1, lub ze względu na toksyczność przewlekłą w kategoriach 1 i 2 na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1272/2008 z 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniającego i uchylającego dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 1907/2006”.
Omawiana zmiana związana jest z utratą 1 czerwca 2015 r. mocy prawnej dyrektywy Rady 67/548/EWG z 27 czerwca 1967 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do klasyfikacji, pakowania i etykietowania substancji niebezpiecznych (Dz.Urz. UE L 196 z 16 sierpnia 1967, s. 1, z późn. zm.) i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1999/45/WE z 31 maja 1999 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do klasyfikacji, pakowania i etykietowania preparatów niebezpiecznych (Dz.Urz. UE L 200 z 30 czerwca 1999, s. 1, z późn. zm.). Powyższe dyrektywy zostały zastąpione przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1272/2008 z 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniające i uchylające dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 1907/2006 (Dz.Urz. UE L 353 z 31 grudnia 2008, s. 1, z późn. zm.), które działa wprost.
II. Nowelizacja w zakresie dokumentów
Organizacja samorządu gospodarczego jako podmiot uprawniony do żądania dokumentów
W art. 23 zmianie ulega ustęp 4 otrzymując brzmienie: „4. Dokumenty, o których mowa w ust. 3, są wystawiane przez przedsiębiorcę prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych na wniosek złożony w postaci papierowej albo elektronicznej przez wprowadzającego produkty w opakowaniach, organizację odzysku opakowań lub organizację samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1”.
Zgodnie z dodanym ustępem 4a „Wniosek, o którym mowa w ust. 4, w przypadku organizacji samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, może obejmować łącznie wszystkich wprowadzających produkty w opakowaniach, których reprezentuje ta organizacja”.
W art. 24 zmianie ulega ustęp 2 w ten sposób, że w ust. 2 część wspólna otrzymuje brzmienie:
„– na wniosek złożony w postaci papierowej albo elektronicznej przez wprowadzającego produkty w opakowaniach, organizację odzysku opakowań lub organizację samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1”.
Jednocześnie zostaje dodany ustęp 2a w brzmieniu: „Wniosek, o którym mowa w ust. 2, w przypadku organizacji samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, może obejmować łącznie wszystkich wprowadzających produkty w opakowaniach, których reprezentuje ta organizacja”.
W art. 23 i art. 24 ustawy dotyczących potwierdzania wykonania odzysku i recyklingu dodano, jako podmiot uprawniony do występowania z wnioskiem o wydanie dokumentów: DPO (dokumentu potwierdzającego odzysk), DPR (dokumentu potwierdzającego recykling), EDPO (dokumentu potwierdzającego odpowiednio eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich innemu niż recykling procesowi odzysku) i EDPR (dokumentu potwierdzającego odpowiednio eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi), organizację samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, czyli organizację reprezentującą przedsiębiorców wprowadzających produkty w opakowaniach przystępujących do porozumienia z marszałkiem województwa w zakresie utworzenia i utrzymania systemu zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów opakowaniowych powstałych z opakowań wielomateriałowych albo z opakowań po środkach niebezpiecznych.
Podmiot uprawniony do żądania wystawienia dokumentu, termin wystawienia
Art. 23 ustęp 6 ustawy otrzymuje brzmienie: „6. Przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych jest obowiązany wystawić dokument DPO lub dokument DPR, w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, lub wnioskodawca określony w ust. 5 przekazali odpady opakowaniowe bezpośrednio lub za pośrednictwem innego posiadacza odpadów do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 4 lub 5, został złożony nie później niż w terminie 30 dni od upływu kwartału, w którym odpady opakowaniowe zostały przekazane do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku”.
Po ustępie 6 zostaje dodany ustęp 6a w brzmieniu:
„Jeżeli po upływie terminu określonego w ust. 6 wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, lub wnioskodawca określony w ust. 5, w tym również ci, którzy nie przekazali odpadów opakowaniowych do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, złożyli wniosek o wystawienie dokumentu DPO lub dokumentu DPR, nie później jednak niż 2 miesiące po upływie kwartału, w którym odpady opakowaniowe zostały przekazane do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych może wystawić DPO lub DPR.
Analogiczne zmiany dotyczące EDPO oraz EDPR są wprowadzane poprzez modyfikację brzmienia art. 24 ustępu 4 oraz dodanie w tym artykule ustępu 4a.
Zmiana brzmienia art. 23 ust. 6 ma na celu określenie podmiotów, dla których może zostać wystawiony dokument DPO lub DPR, oraz jednoznaczne wskazanie, że te podmioty nie muszą samodzielnie przekazać odpadów do przetworzenia. W tym przepisie zachowano dotychczas obowiązujący termin, w którym należy złożyć wniosek o wystawienie dokumentu DPO lub DPR. Natomiast w nowym ust. 6a określono przypadek, w którym wniosek nie został złożony w terminie określonym w ust. 6. Wówczas wniosek o wystawienie dokumentu DPO lub DPR może złożyć również podmiot, który nie przekazał odpadów do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku. Złożenie wniosku w terminie wskazanym, w ustępie 6a ma taką konsekwencję, że przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych może wystawić ten dokument.
Analogiczne zmiany odnośnie do EDPO i EDPR są wprowadzane w art. 24 ustęp 4 i 4a.
DPO i DPR przy odpadach opakowaniowych z gospodarstw domowych
W art. 23 zostają dodane następujące ustępy:
„10a. W przypadku odpadów opakowaniowych pochodzących wyłącznie z gospodarstw domowych przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych wystawia dokumenty, o których mowa w ust. 3, w czterech egzemplarzach, z czego jeden egzemplarz jest przeznaczony dla przedsiębiorcy wystawiającego dokument, a pozostałe trzy egzemplarze – dla wnioskodawcy określonego w ust. 5”;
„10b. Wnioskodawca określony w ust. 5 uzupełnia trzy egzemplarze dokumentu, o których mowa w ust. 10a, nie później niż 2 miesiące po upływie kwartału, w którym odpady opakowaniowe zostały przekazane do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, wpisując wprowadzającego produkty w opakowaniach, organizację odzysku opakowań albo organizację samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, i niezwłocznie przekazuje jeden egzemplarz dokumentu wpisanemu podmiotowi. Drugi egzemplarz dokumentu, w terminie 30 dni od upływu kwartału, w którym został uzupełniony, wnioskodawca określony w ust. 5 przekazuje marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia działalności przez prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, natomiast trzeci egzemplarz zachowuje dla siebie”.
Dodanie dwóch powyżej zacytowanych ustępów jest podyktowane okolicznością, że w przypadku recyklingu i odzysku odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych dokumenty DPO i DPR nie są ostatecznie przeznaczone dla podmiotu wnioskującego, ale dla organizacji odzysku opakowań w związku z obowiązkiem uwzględnienia tego strumienia odpadów w osiąganych poziomach, a także dla wprowadzających produkty w opakowaniach lub osób ich reprezentujących.
Dodatkowe dokumenty przy EDPO lub EDPR
Art. 24 ustęp 3 otrzymuje brzmienie:
„Dokumenty, o których mowa w ust. 1, są wystawiane na podstawie dokumentu celnego potwierdzającego wywóz odpadów opakowaniowych poza obszar celny Unii Europejskiej w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku albo na podstawie faktury potwierdzającej wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz na podstawie dokumentu dotyczącego transgranicznego przemieszczania odpadów określonego w załączniku IA, IB lub VII do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006, s. 1, z późn. zm.4)”.
Racja jaka legła u podstaw tej zmiany jest wykładana w ten sposób, że celem wyeliminowania możliwości wystawiania dokumentów EDPO lub EDPR niezgodnie z obowiązującymi przepisami, należy transgraniczne przemieszczanie odpadów wykazać wskazanymi w art. 24 ustęp 3 dokumentami. Powinny być one przechowywane przez okres 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, którego dokumenty te dotyczą (nowe brzmienie art. 24 ustęp 10).
Przekazywanie danych
W art. 25 dodaje się ustęp 5a i ustęp 5b w następującym brzmieniu:
„5a. Wprowadzający, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany przekazać organizacji samorządu gospodarczego, o której mowa w ust. 1, wszelkie niezbędne dane do realizacji przejętego przez nią od niego obowiązku, w tym informacje o wszystkich wprowadzonych przez niego do obrotu w danym roku kalendarzowym produktach w opakowaniach oraz o wszystkich wprowadzonych do obrotu produktach w opakowaniach stanowiących podstawę do obliczenia poziomu odzysku i recyklingu zgodnie z art. 20 ust. 2 lub 3”,
„5b. W przypadku nieprzekazania organizacji samorządu gospodarczego, o której mowa w ust. 1, danych, o których mowa w ust. 5a, wprowadzający, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do wniesienia opłaty produktowej obliczonej w odniesieniu do produktów w opakowaniach, o których nie poinformował organizacji samorządu gospodarczego, o której mowa w ust. 1, a które wprowadził do obrotu w roku stanowiącym podstawę do obliczenia poziomu odzysku i recyklingu zgodnie z art. 20 ust. 2 lub 3”.
Dodawany ustęp 5a w art. 25 jest przepisem analogicznym do art. 17 ust. 5 (dotyczącym przekazywania danych do organizacji odzysku), z tym że w tym przypadku wskazano na obowiązek przekazywania informacji niezbędnych do obliczenia poziomu odzysku i recyklingu przez organizację samorządu gospodarczego. Informacja dotycząca wprowadzonych do obrotu produktów w opakowaniach, o której mowa w tym przepisie, obejmuje informację o masie opakowań, w których zostały wprowadzone do obrotu produkty. W ust. 5b określono konsekwencje wynikające z nieprzekazania organizacji wszystkich niezbędnych danych. Dotyczą one w szczególności obowiązku uiszczenia opłaty produktowej obliczonej w odniesieniu do produktów w opakowaniach, co do których nie przekazano informacji.
Sprawozdanie organizacji samorządu
Zostaje dodany art. 45a w brzmieniu: „Organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, jest obowiązana sporządzić i złożyć marszałkowi województwa roczne sprawozdanie, na zasadach określonych w dziale V rozdziale 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, oddzielnie dla każdego wprowadzającego produkty w opakowaniach, którego ta organizacja reprezentuje”.
Nowy art. 45a zobowiązuje organizację samorządu gospodarczego do złożenia rocznego sprawozdania osobno za każdego przedsiębiorcę, którego reprezentuje. Dotychczas wprowadzający realizujący ustawowe obowiązki poprzez przystąpienie do porozumienia, o którym mowa w art. 25, był obowiązany samodzielnie złożyć sprawozdanie o osiągniętych w ramach porozumienia poziomach odzysku i recyklingu. Sprawozdanie będzie składane przez organizację samorządu gospodarczego odrębnie w odniesieniu do każdego przedsiębiorcy, co umożliwi ewentualną egzekucję należności z tytułu opłaty produktowej, która zgodnie z art. 25 ust. 10 obowiązującej ustawy jest wnoszona przez poszczególnych przedsiębiorców, a nie przez organizację samorządu gospodarczego.
Unieważnienie dokumentów
W art. 53 dodaje się trzy ustępy w następującym brzmieniu: „4a. W przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie ust. 2 lub 2a, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym”,
„4b. Wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, lub wnioskodawca określony w art. 23 ust. 5, którym zostały przekazane dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, które zostały unieważnione, są obowiązani do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 4a, stała się ostateczna”,
„4c. W przypadku złożenia skorygowanego sprawozdania na podstawie ust. 4b organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, informuje wprowadzających produkty w opakowaniach, których reprezentuje, o wysokości opłaty produktowej, do której wniesienia są obowiązani poszczególni wprowadzający.
Nowy art. 53 ust. 4a stanowi upoważnienie dla marszałka województwa do unieważnienia dokumentów DPO, DPR, EDPO lub EDPR w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wyniku przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 53 ust. 2 i 2a. Dalsze konsekwencje są określone w ustępie 4b i 4c. Chodzi o obowiązek złożenia skorygowanych sprawozdań, które były oparte na unieważnionych dokumentach oraz ewentualnie obowiązek wniesienia opłaty produktowej.
Należy dodać, że jednocześnie zostaje wprowadzona administracyjna kara pieniężna w wysokości od 20 000 do 500 000 za nieprzeprowadzenie audytu, o którym mowa w art. 46 ustawy.
III Nowelizacja w zakresie „foliówek”, w tym opłaty recyklingowej
Przyczyny nowelizacji
Nowelizacja w zakresie „foliówek” ma na celu dostosowanie polskiego prawa do przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/720 z 29 kwietnia 2015 r. zmieniającej dyrektywę 94/62/WE w odniesieniu do zmniejszenia zużycia lekkich plastikowych toreb na zakupy (Dz.Urz. UE L 115 z 6 maja 2015, s. 11).
Obecny poziom zużycia plastikowych toreb na zakupy powoduje duże zaśmiecenie i nieefektywne korzystanie z zasobów; oczekuje się, że będzie ono wzrastać, jeśli nie zostaną podjęte żadne działania. Zaśmiecanie plastikowymi torbami na zakupy powoduje zanieczyszczenie środowiska i pogarsza powszechny problem odpadów w zbiornikach wodnych, zagrażając ekosystemom wodnym na całym świecie. Ponadto akumulacja plastikowych toreb na zakupy w środowisku ma wyraźnie negatywny wpływ na pewne rodzaje działalności gospodarczej. Plastikowe torby na zakupy o grubości materiału poniżej 50 mikronów („lekkie plastikowe torby na zakupy”), które stanowią zdecydowaną większość całkowitej liczby plastikowych toreb na zakupy zużywanych w Unii, są rzadziej wykorzystywane ponownie niż grubsze plastikowe torby na zakupy. W konsekwencji, lekkie plastikowe torby na zakupy szybciej stają się odpadami i częściej powodują zaśmiecenie z powodu swojej lekkości.
Dyrektywa nie wymaga wprost wprowadzenia opłaty recyklingowej lub innej tego rodzaju opłaty. Art. 4a ustęp 1 dyrektywy 2015/720 wskazuje bowiem, że państwa członkowskie przyjmują środki służące osiągnięciu trwałego zmniejszenia zużycia lekkich plastikowych toreb na zakupy na swoim terytorium. Środki te mogą obejmować stosowanie krajowych celów dotyczących zmniejszenia, utrzymywania lub wprowadzania instrumentów ekonomicznych i ograniczeń wprowadzania do obrotu. Polski ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie instrumentu ekonomicznego w postaci opłaty recyklingowej.
Opłata recyklingowa
Zgodnie z dodawanym art. 40a ustęp 1 przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego, w której są oferowane lekkie torby na zakupy z tworzywa sztucznego przeznaczone do pakowania produktów oferowanych w tej jednostce, jest obowiązany pobrać opłatę recyklingową od nabywającego lekką torbę na zakupy z tworzywa sztucznego. W myśl ustępu 2 opłaty recyklingowej nie pobiera się od nabywającego bardzo lekką torbę na zakupy z tworzywa sztucznego.
Konieczne jest zdefiniowanie kilku pojęć. W art. 8 zawierającym słowniczek ustawowy zostają dodane następujące definicje w punktach:
„15a – torby na zakupy z tworzywa sztucznego – oznaczają torby na zakupy, z uchwytami lub bez uchwytów, wykonane z tworzywa sztucznego, które są oferowane w jednostkach handlu detalicznego lub hurtowego, do których zalicza się:
- ) lekkie torby na zakupy z tworzywa sztucznego o grubości materiału poniżej 50 mikrometrów,
- ) bardzo lekkie torby na zakupy z tworzywa sztucznego o grubości materiału poniżej 15 mikrometrów, które są wymagane ze względów higienicznych lub oferowane jako podstawowe opakowanie żywności luzem, gdy pomaga to w zapobieganiu marnowaniu żywności”,
„15b – tworzywo sztuczne – oznacza polimer w rozumieniu art. 3 pkt 5 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) Nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.Urz. UE L 396 z 30 grudnia 2006, s. 1, z późn. zm.), do którego mogły zostać dodane dodatki lub inne substancje i który może funkcjonować jako główny strukturalny składnik toreb na zakupy”.
Z analizy art. 40a ustęp 1 i ustęp 2 płyną następujące wnioski. Opłata recyklingowa będzie pobierania od lekkich toreb z tworzywa sztucznego o grubości materiału poniżej 50 mikrometrów, ale nie pobiera się jej od bardzo lekkich toreb. Przy czym w definicji bardzo lekkich toreb pojawia się prócz grubości, materiału wykonania również cel ich użycia. Mianowicie chodzi o to, że mają być one wymagane ze względów higienicznych lub oferowane jako podstawowe opakowanie żywności luzem, gdy pomaga to w zapobieganiu marnowaniu żywności.
Ma to znaczenie z punktu widzenia obowiązku opłatowego. Nawet bowiem, jeżeli dana torba z tworzywa sztucznego będzie miała poniżej 15 mikrometrów, ale nie będzie używana do pakowania towarów ze względów higienicznych lub oferowana jako podstawowe opakowanie żywności luzem, np. sprzedawca będzie pakował w nie guziki, nici, inne lekkie przedmioty, które nie są żywnością, to opłatę będzie należało pobrać. Po drugie należy podkreślić, że przedmiotem opłaty są torby z tworzyw sztucznych. Jeżeli więc będą wydawane chociażby torby papierowe, wówczas obowiązku opłatowego nie będzie.
W nowo dodanym art. 8a wskazano, że oksydegradowalne torby na zakupy z tworzywa sztucznego mieszczą się w definicji lekkich toreb na zakupy z tworzywa sztucznego lub bardzo lekkich toreb na zakupy z tworzywa sztucznego. W związku z powyższym, jeżeli oksydegradowalna torba na zakupy z tworzywa sztucznego jest zaklasyfikowana jako lekka torba na zakupy z tworzywa sztucznego, to przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego, w której oferowane są takie torby, jest obowiązany w odniesieniu do tych toreb pobrać opłatę recyklingową. Przyczynę tego rozwiązania można odnaleźć w motywie 18 Preambuły do dyrektywy Nr 2017/720.
Niektóre plastikowe torby na zakupy oznaczone są przez producentów jako „oksybiodegradowalne” lub „oksydegradowalne”. W takich torbach do tradycyjnych plastików dodawane są inne substancje. Z powodu obecności tych dodatków plastik z czasem ulega rozpadowi na małe cząsteczki, które pozostają w środowisku. Zatem określanie takich toreb jako „biodegradowalne” może być mylące, gdyż nie mogą one stanowić rozwiązania dla zaśmiecania, wręcz przeciwnie, mogą je zwiększać.
Podmiotem opłaty produktowej będzie przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego. Przez przedsiębiorcę – rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672).
Podstawa obliczenia opłaty
Zgodnie z art. 40b ustęp 1 ustawy maksymalna stawka opłaty recyklingowej wynosi 1 zł za sztukę lekkiej torby na zakupy z tworzywa sztucznego. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz ministrem właściwym do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, stawkę opłaty recyklingowej, o której mowa w art. 40a, kierując się koniecznością trwałego zmniejszenia zużycia lekkich toreb na zakupy z tworzywa sztucznego oraz mając na uwadze ich negatywny wpływ na środowisko, a także akceptowalny społecznie poziom stawki opłaty recyklingowej.
Na dzień przygotowania artykułu wysokość opłaty recyklingowej nie została jeszcze określona. Według doniesień prasowych ma się ona kształtować na poziomie 20 gr.
Należy wskazać, że prócz samej opłaty recyklingowej przedsiębiorca może pobrać także cenę za torbę. Opłata recyklingowa nie jest bowiem dochodem po stronie przedsiębiorcy.
Może być wszakże i tak, że będzie pobierał tylko opłatę recyklingową.
Mechanizm nakładania opłaty recyklingowej będzie inny niż opłaty produktowej, która jest uregulowana również w tej ustawie. Opłata recyklingowa będzie pobierana od każdej sztuki torby. Inaczej jest w przypadku opłaty produktowej od opakowań. Mianowicie opłata produktowa jest ponoszona w sytuacji, gdy wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań, nie wykonali obowiązku osiągnięcia prawnie określonego poziomu odzysku lub recyklingu. Opłatę produktową oblicza się oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu: 1) recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem; 2) odzysku.
Pobór opłaty
Po myśli art. 40c pobrana opłata recyklingowa stanowi dochód budżetu państwa i jest wnoszona do 15 marca roku następującego po roku kalendarzowym, w którym została pobrana. Przedsiębiorca, który pobrał opłatę w danym roku kalendarzowym musi ją w całości przekazać na rachunek Skarbu Państwa do 15 marca kolejnego roku.
W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy zostało wskazane, że w związku z wprowadzeniem opłaty recyklingowej nie będzie nałożony żaden nowy obowiązek o charakterze sprawozdawczym. Jedynie w art. 40e mówi się, że minister właściwy do spraw środowiska sporządza i przekazuje Komisji Europejskiej sprawozdanie o liczbie wydanych lekkich toreb na zakupy z tworzywa sztucznego w danym roku kalendarzowym, ale jak należy domniemywać to sprawozdanie będzie oparte o wielkość wpływów z tytułu opłaty recyklingowej.
Powstaje więc pytanie, jak ma działać mechanizm obliczania, poboru i ewentualnie egzekucji opłaty recyklingowej? Odpowiedź jest zawarta w art. 40d ustawy, stanowiącym, iż w sprawach dotyczących opłaty recyklingowej stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.
Z tego odesłania płyną następujące wnioski.
Po pierwsze opłata recyklingowa będzie się opierała na tzw. samoobliczeniu dokonywanym przez przedsiębiorców, a zobowiązanie do zapłaty będzie płynęło z mocy samego prawa, co wynika z poniższego wywodu.
Rozważając hipotetycznie zagadnienie powstawania zobowiązania opłatowego można sobie wyobrazić dwa sposoby:
- poprzez wydanie i doręczenie przez właściwy do tego organ decyzji ustalającej zobowiązanie do poniesienia opłaty,
- bez uprzedniego doręczania takiej decyzji, poprzez zaistnienie okoliczności, z którymi przepisy prawa łączą powstanie takiego zobowiązania.
Do powyższych dwóch sposobów powstawania zobowiązań nawiązuje Ordynacja podatkowa, która na mocy art. 40d ustawy, ma być odpowiednio stosowana do opłaty recyklingowej.
Te dwa modele kształtują się w Ordynacji podatkowej w następujący sposób. Pierwszy, poprzez wydanie i doręczenie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Drugi, bez wydawania i doręczania decyzji, lecz na skutek zaistnienia okoliczności, z którymi ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Wysokość podatku lub opłaty może wówczas wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, z wyliczeń płatnika lub z wyliczeń samego podatnika, jeżeli obowiązuje samoobliczenie. Przy tym sposobie powstawania zobowiązań podatkowych są wykorzystywane oświadczenia podatnika co do okoliczności mających znaczenie dla obowiązku podatkowego, które przyjmują formę deklaracji, zeznań, wykazów, informacji.
Przy opłacie recyklingowej przedsiębiorca będzie musiał samodzielnie dokonać obliczenia tej daniny.
Po drugie w sytuacji, w której nie zostanie uiszczona opłata recyklingowa właściwy organ będzie musiał wydać decyzję administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.
Taka decyzja będzie się zapewne opierała na rejestrze sprzedaży przedsiębiorcy. Przy nierzetelnym prowadzeniu rejestru sprzedaży, może być pomocne sięgnięcie do dowodów zakupu toreb przez przedsiębiorcę (zakładając, jak w zdecydowanej większości przypadków, że nie jest on jednocześnie ich producentem).
Z tytułu nieterminowej zapłaty opłaty recyklingowej przedsiębiorca będzie musiał dodatkowo uiścić odsetki za zwłokę na podstawie art. 53 Ordynacji podatkowej. Odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku, w tym przypadku opłaty.
Egzekucja będzie odbywała się zgodnie z ustawą z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201).
Aspekt podatkowy
Warto zwrócić uwagę, iż w konstrukcji podatków dochodowych zarówno od osób fizycznych, jak i prawnych z założenia kosztami uzyskania przychodów z poszczególnego źródła są wszelkie koszty poniesione w celu osiągnięcia przychodów, z wyjątkiem kosztów wprost wyłączonych. Konstrukcja ta jest oparta na ekonomicznym pojęciu kosztów uzyskania przychodów.
W związku z powyższym do kosztów uzyskania przychodu, które są oparte o kryterium ekonomiczne włączone są wszelkiego rodzaju opłaty, które są nakładane z powodu legalnego korzystania ze środowiska. Należy wskazać, iż w art. 14 ustęp 2 pkt 18 ustawy z 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2032) wskazuje się, że przychodem jest opłata recyklingowa, o której mowa w art. 40c ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. W art. zaś 22 ust. 1aa ustawodawca rozstrzyga, że kosztem uzyskania przychodów jest również wniesiona opłata recyklingowa, o której mowa w art. 40c ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.
Analogiczne rozwiązania są ujęte odpowiednio w art. 12 w ust. 1 w pkt 11, jak i w art. 15 ustęp 1aa ustawy z 15 lutego 1992 roku o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1888).
Oznacza to, że pobrana opłata recyklingowa jest przychodem, ale ta sama opłata wniesiona, a więc przekazana na rachunek Skarbu Państwa stanowi koszt uzyskania przychodu. Implikuje to, że opłata recyklingowa ma być neutralna dla przedsiębiorców. Inaczej wszakże będzie, jeżeli kupujący zapłaci za torebkę opłatę recyklingową plus cenę (np. sprzedawca będzie do opłaty recyklingowej od każdej torebki doliczał 1 zł). Z punktu widzenia nabywcy, konsumenta będzie to jednolite obciążenie ekonomiczne. Dla sprzedawcy już nie, ponieważ od ceny będzie musiał uiścić należne podatki.
Odpowiedzialność administracyjna
W ustawie zostają wprowadzone instrumenty przymuszające do wypełniania obowiązku polegającego na poborze opłaty recyklingowej. Ustawodawca posługuje się sprawdzonym instrumentem o charakterze sankcyjnym w postaci administracyjnej kary pieniężnej.
W art. 56 ustępie 1 zostaje dodany punkt 10c, zgodnie z którym kto wbrew przepisowi art. 40a ust. 1 nie pobiera opłaty recyklingowej od nabywającego lekką torbę na zakupy z tworzywa sztucznego, podlega karze pieniężnej.
Wysokość tej kary wynika z kolei ze zmienionego brzmienia art. 57 punkt 3 stanowiącego, że w przypadkach, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 10c–12 – wysokość kary wynosi od 500 zł do 20 000 zł. Dolna granica jest relatywnie niska – wynosi 500 zł, a więc tyle, ile nierzadko wymierzane mandaty przez inspekcje w przypadku stwierdzenia naruszeń wymogów prawa. Górna na poziomie 20 000 jest już 4-krotnie wyższa niż maksymalna, standardowa wysokość grzywny w przypadku odpowiedzialności wykroczeniowej. Jakie kryteria będą decydowały o ostatecznej wysokości kary? Ustawodawca w lakonicznym art. 58 ustęp 3 wskazuje, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia przepisów ustawy oraz dotychczasową działalność gospodarczą przedsiębiorcy.
W ustawie są więc wskazane tylko dwa elementy brane pod uwagę przy określaniu wysokości kary: zakres naruszenia przepisów oraz dotychczasowa działalność gospodarcza przedsiębiorcy.
Jeżeli chodzi o zakres naruszenia przepisów ustawy w odniesieniu do pobierania opłaty recyklingowej, to ocena tego kryterium będzie odnosiła się do tego, czy zaniechanie pobrania opłaty miało charakter incydentalny, czy też nie, jak również szacunkowej wysokości niepobranej kwoty, jeżeli zachowanie miało miejsce przez dłuższy czas.
Kryterium dotychczasowej działalności gospodarczej przedsiębiorcy może działać w dwóch kierunkach. Jeżeli stwierdzony przypadek niepobrania opłaty jest pierwszym, to powinno to decydować o miarkowaniu kary pieniężnej w dolnej granicy widełek. Jeżeli zaś takie zachowanie ma walor powtarzalności, czy też z języka karnoprawnego „recydywy”, wówczas należałoby karę podwyższać.
Omawianą karę pieniężną będzie nakładał właściwy wojewódzki inspektor inspekcji handlowej w drodze decyzji, co wynika ze znowelizowanego art. 58 ustęp 2 ustawy. Od takiej decyzji przysługuje odwołanie, a następnie ewentualna skarga do sądu administracyjnego.
Należności z tytułu kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. W sprawach dotyczących kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi inspekcji handlowej.
Jak już wskazałem, administracyjna kara pieniężna ma charakter sankcyjny. W odróżnieniu od opłaty recyklingowej nie będzie mogła być uznana za koszt uzyskania przychodu. Z kosztów uzyskania przychodu, które są oparte o kryterium ekonomiczne wyłączone są wszelkiego rodzaju kary, sankcje, opłaty, które są wymierzane na skutek naruszenia przez dany podmiot przepisów prawa, warunków zawartych w decyzjach itd. Należy wskazać, iż w art. 23 ustęp 1 pkt 16 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, jak w i w art. 16 ustęp 1 pkt 19 ustawy z 15 lutego 1992 roku o podatku dochodowym od osób prawnych zostało wskazane, że do kosztów uzyskania przychodu nie zalicza się kar, opłat i odszkodowań oraz odsetek od tych zobowiązań z tytułu nieprzestrzegania przepisów w zakresie ochrony środowiska.
dr Bartosz Draniewicz, radca prawny, fot. na otwarcie pixabay.com
 |
Artykuł pochodzi z dwumiesięcznika “Odpady i Środowisko” 6(108)/2017. Tekst opublikowany w oryginalnej formie dostarczonej przez wydawcę miesięcznika – Dziennikarską Agencję Wydawniczą MAXPRESS. |
