Projekt z 19 maja 2020 r. ustawy o zmianie ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: „projekt”) stanowi realizację postulatów Komisji Europejskiej z 7 marca 2019 r. związanych z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92. Z jego treści wynika, że organizacje ekologiczne będą miały więcej instrumentów do zwalczania inwestycji mających wpływ na środowisko. Taki kierunek legislacyjny należy uznać za słuszny, chociażby ze względu na regulacje prawa wspólnotowego, jednak niektóre propozycje zawarte w projekcie mogą rodzić pewne problemy.
Nowe uprawnienia organizacji ekologicznych – odwołanie od pozwolenia na budowę
W obecnym stanie prawnym istnieją ograniczenia w zakresie udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach zakończonych wydawaniem decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 Ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tzw. decyzje realizacyjne). Przykładowo, takie regulacje ograniczające istnieją w Prawie budowlanym. W projekcie przyznano natomiast organizacjom ekologicznym uprawnienie do wnoszenia odwołań od decyzji realizacyjnych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wedle projektowanego art. 86f, organizacja może wnieść odwołanie, powołując się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody od minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Odwołanie ma mieć jednak charakter ograniczony, bowiem jego przedmiotem może być tylko wskazanie postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie zostały uwzględnione w decyzji realizacyjnej. Taka konstrukcja prawna rodzi pewne wątpliwości.
Pierwsza wątpliwość
Po pierwsze, wąskie rozumienie takiego sposobu formułowania zarzutu wobec decyzji może prowadzić do wniosku, że tylko nieuwzględnienie właściwych postanowień z decyzji środowiskowej będzie świadczyło o trafności czy też poprawności takiego zarzutu. Nie jest zaś oczywiste, czy niewłaściwe inkorporowanie przez urzędników postanowień decyzji środowiskowej do decyzji realizacyjnej może być przedmiotem zarzutu odwołania, chociażby ze względu na to, że omawiany przepis może być traktowany jako wyjątek od zasady braku zaskarżalności przedmiotowych decyzji przez organizacje ekologiczne, a w takim przypadku przepis należy czytać literalnie i nie poddawać go wykładni rozszerzającej.
Druga wątpliwość
Po drugie, lektura projektu nie daje odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy ma analizować sprawę tylko w zakresie trafności zarzutów odwołania, czy też rozpoznawać odwołanie w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem pamiętać, że w procedurze administracyjnej organ odwoławczy winien rozpoznawać sprawę ponownie, a nie kontrolować decyzję pierwszoinstancyjną czy też analizować jedynie zarzuty odwołania. Innymi słowy, może okazać się, że projektowany art. 86f ma jedynie charakter formalny, skoro organ II instancji i tak będzie musiał rozpoznać sprawę na nowo. Warto więc, aby ustawodawca rozstrzygnął powyższą wątpliwość, np. poprzez wprowadzenie przepisów skierowanych do organów, aby ustalić zakres rozpoznawania sprawy w drugiej instancji.
Problematyczne jest także to, czy niewskazanie w odwołaniu tych postanowień decyzji środowiskowych, które nie zostały uwzględnione w decyzji realizacyjnej, jest brakiem formalnym odwołania, czy też stanowi przyczynę oddalenia odwołania jako niezasadnego. Wydaje się, że kwestię tę warto uwzględnić w projekcie, tym bardziej, że jego obecny kształt nie daje odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie odwoływanie będzie rozpoznawane.
Trzecia wątpliwość
Po trzecie, warto, aby w projekcie doprecyzowano, na czym ma polegać interes organizacji ekologicznej we wniesieniu odwołania. Taką możliwość daje państwom członkowskim Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.
Dotychczasowa praktyka w stosowaniu art. 44 ust. 1 ustawy pokazuje, iż często powoływanie się na cele statutowe organizacji oznacza po prostu wskazanie ogólnego zapisu statutowego, sprowadzającego się do tego, iż celem działania danej organizacji jest ochrona środowiska. Tymczasem omawiany przepis należy interpretować tak, iż organizacja winna jednoznacznie wykazać związek pomiędzy jej celami działania a przedmiotem danego postępowania. Konkretyzacja tego związku winna polegać m.in. na uprawdopodobnieniu, iż udział organizacji przyczyni się do lepszego procedowania w sprawie, np. poprzez wskazanie dotychczasowego doświadczenia organizacji w udziale w podobnych sprawach oraz sposobu realizowania celów statutowych w danym postępowaniu.
Podnieść standardy prawne funkcjonowania organizacji społecznych
Niestety, obecnie wiele organizacji ekologicznych nie przyczynia się do podniesienia poziomu ochrony środowiska, a ich rola w postępowaniach sprowadza się wyłącznie do blokowania inwestycji, bez przedstawienia racjonalnych argumentów. Z tych względów powinno się zapewnić realny dostęp organizacjom ekologicznym do postępowań, podnosząc także standardy prawne ich funkcjonowania w danym postępowaniu, co w konsekwencji przełożyłoby się na ich większe zaangażowanie w ochronę środowiska. Zaproponowane rozwiązanie tworzyłoby także pewną równowagę pomiędzy interesem inwestora a udziałem społeczeństwa w postępowaniu oraz stanowiło realizacje celu konwencji z Aarhus w postaci przyczyniania się społeczeństwa do ochrony prawa do życia w nieskażonym środowisku.
Nowe uprawnienia organizacji ekologicznych – wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej
W Projekcie zaproponowano również możliwość wydania przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie pojawiają się dwie wątpliwości.
Charakter natury ogólnej pierwszej wątpliwości
Pierwsza ma charakter natury ogólnej i dotyczy możliwości wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej. Należy bowiem pamiętać, że decyzja taka wyraża stanowisko organu, jak powinna zostać zrealizowana dana inwestycja. Nawet więc jeżeli w decyzji sformułowane zostały pewne obowiązki, to co do zasady nie są one aktualne na moment uprawomocnienia się decyzji. Urzeczywistnienie tych obowiązków powstaje dopiero w momencie uzyskania pozwolenia na budowę. Podsumowując, skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie nakłada na jej adresata obowiązku określonego zachowania, to nie ma możliwości wstrzymania jej wykonania. Sama decyzja środowiskowa nie pozwala bowiem na realizację inwestycji. Taki pogląd jest powszechny w orzecznictwie, zaś odstępstwa od tej linii orzeczniczej pozostają w mniejszości.
Druga wątpliwość dotyczy przesłanek wstrzymania decyzji środowiskowej
Druga wątpliwość dotyczy przesłanek wstrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projektodawca uznał, że decyzja winna zostać wstrzymana, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 145 §1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi więc o wady kontrolowanego aktu administracyjnego, które uzasadniają uchylenie tego aktu, stwierdzenie jego nieważności bądź stwierdzenie, iż został on wydany z naruszeniem prawa.
Zrezygnowano więc z przesłanek, które obecnie sądy administracyjne biorą pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, co jest o tyle zrozumiałe, że skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie pozwala na realizowanie inwestycji, to w przypadku jej wydania nie może zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd zbada sprawę dwa razy
Zaproponowane przesłanki wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznaczają jednak w praktyce, że sąd będzie badał sprawę merytorycznie dwa razy, tj. po raz pierwszy, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, i drugi raz – przy rozpoznaniu skargi administracyjnej.
Nietrudno się jednak domyślić, że osąd w tej pierwszej sprawie będzie niejako z góry oznajmiał stronom postępowania, jaki będzie wynik sprawy głównej. Taka sytuacja rodzi uzasadnione wątpliwości, bowiem zaproponowany układ procesowy na pierwszy plan wysuwa postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W tym kontekście można mieć wątpliwości, czy konstytucyjnie chronione prawo do sądu będzie w tym przypadku właściwie realizowane.
Plan realizacji inwestycji może być blokowany dwukrotnie
Należy także zauważyć, że po wydaniu decyzji realizacyjnej (np. pozwolenia na budowę) nadal będzie istniała możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania takiej decyzji. Oznacza to, że plan realizacji inwestycji może być blokowany dwukrotnie – na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w fazie decyzji realizacyjnej – i to na podstawie dwóch różnych przesłanek.
Pozytywnie należy natomiast ocenić propozycję dotyczącą terminów rozpoznawania sprawy o wstrzymanie wykonalności decyzji. Zgodnie z projektem, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji winien być rozpoznany w terminie 30 dni od daty wpływu skargi wraz z wnioskiem do sądu. Zażalenie na postanowienie będzie zaś rozpoznane w ciągu dwóch miesięcy. Autorzy projektu zasadnie dostrzegli także konieczność szybszego rozpoznania skargi w przypadku wydania postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nowe uprawnienia organizacji ekologicznych – pozytywny kierunek zmian
Wynikający z projektu kierunek legislacyjny należy oceniać pozytywnie, choć z pewnością wymaga on doprecyzowania wspomnianych kwestii, tak aby dostęp organizacji społecznych do postępowań wymagających udziału społeczeństwa optymalnie wpływał na inwestycje i nie miał charakteru instrumentalnego. Kontynuując pracę nad projektem, warto także zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-535/18, traktujący o udziale społeczeństwa w postępowaniach związanych z ochroną środowiska, który został wydany zaledwie 9 dni po sporządzeniu projektu.
fot. na otwarcie sozosfera.pl
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy
z SZYMAŃCZYK ROMAN DERESZ KANCELARIA ADWOKACKA SP. P.
