Zdarza się, że strona postępowania jest niezadowolona z decyzji i składa od niej odwołanie. W jej ocenie organ nie zebrał całości materiału dowodowego, pominął dowody istotne w sprawie, a w efekcie wydał niekorzystną i wadliwą decyzję. Z tego typu sytuacją bardzo często mamy do czynienia przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zwłaszcza, kiedy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest niekompletny (nie obrazuje np. pełnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, proponowanych działań mających je zminimalizować lub zawiera braki w zakresie wariantowości przedsięwzięcia).
Zarzut naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności i k.p.a.
Organ odwoławczy, dostrzegając daleko idące braki w postępowaniu dowodowym (np. w treści raportu), uzupełnia je we własnym zakresie (wzywa stronę do uzupełnienia materiału dowodowego) i wydaje decyzję merytoryczną. Pod względem przepisów prawa materialnego ciężko podważyć tę decyzję.
Czy w takiej sytuacji jest szansa na podniesie przed sądem administracyjnym zarzutów, które pozwolą uchylić niesatysfakcjonującą nas decyzję organu odwoławczego? W takim przypadku można pokusić się o zarzut naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności. Przyjrzyjmy się, jak kwestie te reguluje Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Według art. 138 §2 k.p.a., „organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy”.
Z kolei zgodnie z art. 136 k.p.a.:
„§ 1. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
§ 2. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
§ 3. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
§ 4. Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione”.
Uzupełniające postępowanie dowodowe
W postępowaniu odwoławczym rzadko zdarza się, by istniał zgodny wniosek stron, o jakim mowa w art. 136 §2 k.p.a., albo by miała miejsce zgoda, o jakiej mowa w art. 136 §3 k.p.a. (szczególnie w postępowaniach środowiskowych, gdzie stron może być kilkanaście, kilkadziesiąt i więcej). Tylko w takim przypadku organ odwoławczy może prowadzić pełne postępowanie dowodowe.
Jeżeli nie zachodzą okoliczności wskazane w §2 i 3 art. 136 k.p.a., organ odwoławczy musi ograniczyć się wyłącznie do przeprowadzenia tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 §1 k.p.a.). To, czy organ uchybił tej zasadzie, zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. zakresu i rodzaju dowodów przeprowadzonych w wyższej instancji. Mogą to być bowiem dowody rozstrzygające o istocie sprawy – pytanie, czy w tej sytuacji organ odwoławczy może wydać decyzję merytoryczną, czy może musi to być decyzja kasatoryjna, o jakiej mowa w art. 138 §2 k.p.a.
Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest, co do zasady, dopuszczalne, gdyż zasadą wynikającą z art. 136 i 138 k.p.a. jest uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (organ odwoławczy nie kontroluje decyzji, a ponownie rozstrzyga sprawę merytorycznie).
Co jest istotą zasady dwuinstancyjności?
Jednakże zwrot „uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie”, jakim posługuje się art. 136 §1 k.p.a., wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych, przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie powinno zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony (wszystkie) mogą zgodzić się na ograniczenie zasady dwuinstancyjności, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 §2 i 3 k.p.a., jednakże fakt zaistnienia takiej zgody musi wynikać z akt sprawy.
Istotą zasady dwuinstancyjności jest zagwarantowanie stronom możliwości zakwestionowania czynności i ustaleń faktycznych przed organami administracji dwóch instancji, czego strona może zostać pozbawiona w odniesieniu do nowych i kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, poczynionych dopiero przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że jeżeli ustalenia te miały decydujący wpływ na ocenę i wynik sprawy, to takie uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.
Stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych
Powyższe stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Jako przykład można podać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 16 października 2020 r. (sygn. akt I GSK 1376/20), gdzie powyższa kwestia została szczegółowo wyjaśniona. Podobnie do NSA orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1212/18), który podkreślił, że „przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a.”.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 590/18) zaznaczył, że instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie, nie może polegać na wyręczaniu organu pierwszej instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie.
Sprawa zawisła przed NSA (sygn. akt II OSK 590/18) dotyczyła wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) – w ramach postępowania wyjaśniającego – zebrało szereg istotnych dla sprawy dowodów, w tym opinie biegłych. NSA w ww. wyroku stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd dodał przy tym, że „strony postępowania winny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach”.
W powołanym wyżej wyroku NSA zwrócił również uwagę na to, że w sytuacji, gdy w sprawie pojawiają się nowe, istotne okoliczności, niezbędne jest ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz ponowne zasięgnięcie opinii organu, o którym mowa w art. 78 ustawy o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tj. powiatowego inspektora sanitarnego. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że nie można jednak zwrócić się do organów uzgadniających i opiniujących w ramach dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym (art. 136 k.p.a.), a także, że „w sprawie należałoby również rozważyć możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych oraz inwestora i autora raportu, a następnie przedstawić tak uzupełniony materiał dowodowy organom uzgadniającym”.
Nie można pomijać zasady dwuinstancyjności
Z powyższego wynika, że organ odwoławczy jest organem, który – co do zasady – ma rozpatrzyć sprawę merytorycznie, jednak tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji prawidłowo ustali stan faktyczny, a materiał dowodowy nie zawiera istotnych braków.
Na gruncie art. 138 §2 k.p.a., w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że gdy organ pierwszej instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, to organ odwoławczy ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 §2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 20 lutego 2014 r. – sygn. akt II GSK 1952/12 oraz z 11 stycznia 2019 r. – sygn. akt II GSK 2023/18).
W wyroku z 11 stycznia 2019 r. (sygn. akt II GSK 2023/18) NSA wskazał: „Skoro zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – to znaczy, że organ odwoławczy nie może sam przeprowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Trafna jest teza, że przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana – de facto – w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Tak więc gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2014 r. II GSK 1952/12 oraz z dnia 13 czerwca 2017 r. II GSK 589/17)”. „Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym” (wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 589/17).
Naruszenie zasady dwuinstancyjności szansą na zaskarżenie decyzji?
Reasumując, tylko niektóre uchybienia (niemające decydującego znaczenia dla treści decyzji), których dopuścił się organ pierwszej instancji, mogą być „konwalidowane” na etapie postępowania odwoławczego, poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji (art. 136 §1 k.p.a.).
Organ odwoławczy nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, jak również wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takim przypadku postępowanie wyjaśniające może być prowadzone wyłącznie na zgodny wniosek wszystkich stron postępowania (art. 136 §2, 3 k.p.a.).
Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 §2 k.p.a.). Jeżeli w takich okolicznościach organ odwoławczy wyda decyzję merytoryczną (np. po uzupełniniu dowodów zmieni decyzję organu pierwszej instancji), to narusza art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 136 §1 i art. 15 k.p.a., stąd skarga oparta na tym zarzucie powinna zostać uwzględniona.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Radcy Prawnego Dominiki Nosal
