Naruszenie Prawa ochrony środowiska – naliczanie kar przez gminy

Wymaganie przez organy jednostek samorządu terytorialnego (JST) przestrzegania prawa w zakresie ochrony środowiska oraz zaniechanie przez nie stosowania procedur przywracających porządek prawny – to jeden z największych problemów gmin. Na ogół jest to związane z obawą lokalnych władz o reakcję własnego elektoratu. Jednak niepodjęcie decyzji administracyjnych pociąga za sobą karne skutki finansowe dla organów ochrony środowiska, jakimi są wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci miast. Tezę tę potwierdzają chociażby ustalenia Najwyższej Izby Kontroli (NIK)¹.

Dotyczy to wielu dziedzin. Akcentując wspomniane wyniki kontroli NIK-u i treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, warto zwrócić uwagę na niektóre z nich.

Przykładowo, zgodnie z art. 5 ust. 9 Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm. – u.c.p.g.), wykonanie decyzji, wydanej na podstawie jej art. 5 ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów Ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm. – ustawa egzekucyjna). Natomiast w myśl art. 6 §1 tego ostatniego aktu prawnego, wierzyciel ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a więc powinien upomnieć zobowiązanego, wystawić tytuł wykonawczy i skierować go wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji do właściwego organu egzekucyjnego.

Wierzyciel i organ egzekucyjny w jednym

Istotne jest, iż – na gruncie ustawy egzekucyjnej – wójt (burmistrz lub prezydent miasta) jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. Wierzycielem, bowiem w ślad za art. 1a pkt 13 tej ustawy, przez „wierzyciela” należy rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, natomiast według art. 5 §1 pkt 1, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji jest właściwy do orzekania organ I instancji. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest też organem egzekucyjnym, gdyż – zgodnie z art. 20 §1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej – w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ JST w obszarze m.in. zadań własnych.

Należy także wskazać, że niewykonanie obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2 tej ustawy. Tym samym ten, kto nie dopełnia tych wymogów, podlega karze grzywny, a postępowanie w sprawie toczy się według przepisów Ustawy z 24 sierpnia 2001 r. − Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (DzU z 2013 r. poz. 395, z późn. zm.).

Zadanie własne gmin

Zgodnie z Ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2016 r. poz. 446), odprowadzanie i oczyszczanie ścieków komunalnych jest zadaniem własnym gminy (art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy). Szczegółowe obowiązki gminy w zakresie budowy oraz dostosowania infrastruktury kanalizacyjnej do wymogów określonych dyrektywą można odtworzyć na podstawie art. 42, 43 i 208 Ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (DzU z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.). W myśl art. 42 ust. 1, 3 i 4 ww. ustawy, wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności poprzez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków. Ponadto budowę urządzeń służących do zaopatrzenia w wodę realizuje się jednocześnie z rozwiązaniem spraw gospodarki ściekowej, w szczególności przez budowę systemów kanalizacji zbiorczej i oczyszczalni ścieków. W miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne rozwiązania, zapewniające ten sam, co systemy kanalizacji zbiorczej, poziom ochrony środowiska.

Z powyższego wynika, iż podstawowym zadaniem gmin w tym zakresie jest realizacja systemów kanalizacji zbiorczej i oczyszczalni ścieków na terenach o skoncentrowanej zabudowie. Dlatego też w ustawie przewidziano obowiązek wyposażenia aglomeracji w system kanalizacji zbiorczej.

Zgodnie z art. 43 ust. 5 Prawa wodnego, ustępy 1-4 nie naruszają obowiązku gmin w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych, wynikających z przepisów o samorządzie gminnym. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że niezależnie od tego, czy chodzi o aglomeracje, czy o tereny poza nimi, zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Według art. 3 ust. 3 Ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DzU z 2006 r. nr 123, poz. 858, z późn. zm. – u.z.w.o.ś.), gmina ustala kierunki rozwoju sieci w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Interpretując ten przepis w świetle art. 43 ust. Prawa wodnego, można stwierdzić, że obligatoryjnym elementem obu tych dokumentów winna być rozbudowa sieci kanalizacyjnej w ramach aglomeracji wyznaczanych zgodnie z przepisami Prawa wodnego (oczywiste jest, że gmina zarówno w studium, jak i w planie miejscowym może przewidzieć budowę sieci także poza aglomeracjami). Głównie dotyczy to obszarów o wzmożonej presji budowlanej, gdzie aktualnie nie uzyskano pożądanego wskaźnika koncentracji, lecz w perspektywie zostanie on osiągnięty.

Obowiązek zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych literalnie adresowany jest do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a nie do gminy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.z.w.o.ś., podmiot ten jest obowiązany zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Tylko w sytuacji, gdy w gminie nie działa przedsiębiorstwo, obowiązek ten przechodzi na gminę. W przeciwnym razie powstałaby luka prawna w regulacji publicznoprawnych powinności gminy. Czyli istotną przesłanką realizowania zadań własnych gminy w omawianym zakresie jest istnienie sieci infrastrukturalnych, bez których nie mogą być świadczone ogólnodostępne usługi.

Oczywiście, oznacza to również bardzo ścisłą współpracę przedsiębiorstwa wod-kan z gminą, w imieniu której realizuje ono te obowiązki. Ostatecznie bowiem to gmina podejmuje decyzję o rozwoju sieci na podstawie właściwego programu funkcjonalno-użytkowego² z wariantami technicznymi i determinantami ekonomicznymi. Bez takiego opracowania można mówić wyłącznie o autorytarnych planach przedsiębiorstwa wod-kan.

Pomiary i kontrola

Pozostaje jednak do omówienia sam sposób dokonywania przez gminę kontroli gospodarki ściekowej oraz prowadzenia przez użytkowników środowiska pomiarów, ewidencji i składania stosownych sprawozdań czy ankiet. Zrodziło to niepotrzebne wątpliwości prawne oraz obawy organów co do podstaw stosowania kontroli i, niestety, częstego naliczania kar.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska zajął stanowisko, że – zgodnie z art. 147 ust. 1 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (DzU z 2016 r. poz. 672, z późn. zm. – P.o.ś.) – prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia eksploatacji instalacji w trybie art. 152 P.o.ś. oraz okresowych pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody. Natomiast art. 149 ust. 1 P.o.ś. nakłada na prowadzącego instalację obowiązek przedstawiania organowi ochrony środowiska (w gminie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta) oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyników pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 (czyli również ścieków), jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska.

Jednocześnie na podstawie art. 147 ust. 6. P.o.ś., prowadzący instalację (w tym również zbiornik bezodpływowy czy pojedynczy system oczyszczania ścieków, czyli „oczyszczalnię przydomową”) jest obowiązany do okresowych pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody oraz do ich przechowywania przez pięć lat od zakończenia roku kalendarzowego, którego dotyczą. Częstotliwość badań stężeń zanieczyszczeń w ściekach surowych i oczyszczonych wynika z §5 ust. 2 pkt 1, w związku z §4 ust. 8 i 9 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (DzU z 2014 r. poz. 1800). Natomiast art. 305a ust. 1 pkt 2a P.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone:

1. o 80% – w przypadku składu ścieków,
2. o 10% – w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach,
3. w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary – w przypadku stanu ścieków,
4. o 10% – w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.

Jeżeli w konkretnej sprawie zostało wykazane, że w rozliczeniu za dany rok stwierdzono brak wykonywania części analiz ściekowych, do których strona została zobowiązana pozwoleniem wodnoprawnym, to – w oparciu o art. 305 ust. 1-3 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2a P.o.ś. – pozwala to organom na stwierdzenie przekroczenia warunków korzystania ze środowiska przez stronę i na wymierzenie kary za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym (na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305 ust. 4 P.o.ś.). Jakiekolwiek twierdzenie strony, że wyniki cząstkowych badań nie przekraczały dopuszczalnych norm oraz że nie wystąpiło zagrożenie szkody w środowisku będzie gołosłowne, gdyż z powodu niewykonania wymaganej liczby pomiarów niemożliwe będzie dokonanie oceny, czy nie zostały przekroczone normy jakości ścieków, a co za tym idzie – czy nie odprowadzono do środowiska niedostatecznie oczyszczonych ścieków. Brak wymaganej liczby pomiarów prowadzi do naruszenia warunków pozwolenia, za co konieczne jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, gdyż obowiązujące przepisy zobowiązują organy do wymierzenia takiej kary, niezależnie od tego, czy rzeczywiście doszło do zanieczyszczenia środowiska lub zagrożenia zanieczyszczeniem.

Warto również dodać, że – na mocy art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. – każdy podmiot prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić realizację pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez akredytowane laboratorium, w rozumieniu Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (DzU z 2004 r. nr 204, poz. 2087).

Sankcje za niewykonanie pomiarów

W odpowiedzi na ewentualne próby wykazania, iż nie można przyjmować, że tę samą wagę mają uchybienia dotyczące zarówno niespełnienia warunku formalnego w zakresie przeprowadzenia pomiarów, jak i inne naruszenia norm ochrony środowiska, warto odwołać się do jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Zdaniem Sądu (Wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1474/13), przepis został prawidłowo zastosowany i nie nastręcza on wątpliwości w zakresie jego wykładni. Skoro uchybiono obowiązkowi przedłożenia odpowiedniej liczby analiz ścieków, to prawodawca, konstruując przepis sankcyjny, mógł posłużyć się konstrukcją fikcji prawnej, polegającej na przyjęciu, że poszczególne parametry substancji niezbadanych zostały przekroczone w wielkościach wskazanych w ustawie. Określenie w powołanym przepisie podwyższonych wielkości substancji podlegających badaniu jest sankcją za nieprzedłożenie odpowiedniej liczby prób.

Źródła:

1. Działania organów gmin na rzecz zwiększenia liczby użytkowników sieci kanalizacji sanitarnej (KSI.410.005.00.2015 Nr ewid. 13/2016/P/15/053/KSI). https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/15/053/
2. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (DzU z 2014 r. nr 202, poz. 2072).