Na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji opublikowano (12 stycznia 2022 r.) projekt rozporządzenia zmieniającego Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej jako „rozporządzenie o przedsięwzięciach”). Datowany na 27 grudnia 2021 r. projekt został przygotowany przez Ministerstwo Cyfryzacji, a jego celem jest liberalizacja oceny wpływu na środowisko instalacji emitujących pola elektromagnetyczne.
Projektowany akt wykonawczy jest krótki – składa się z dwóch elementów. Uchyla on część przepisów rozporządzenia o przedsięwzięciach stanowiących prawną podstawę kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§1 projektu). Ma również przepis końcowy o wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego po 14 dniach od daty jego ogłoszenia (§2 projektu).
Liberalizacja oceny wpływu na środowisko – jakie są cele projektu rozporządzenia zmieniającego?
Przygotowane przez Ministerstwo Cyfryzacji uzasadnienie projektu jest wieloaspektowe, a przy tym odwołuje się nie tylko do tekstów prawnych, ale również do opracowań naukowych i innych materiałów pozwalających zrozumieć kontekst materii objętej projektowanym aktem wykonawczym. Taki sposób opracowania dokumentacji wykorzystywanej w procesie prawodawczym należy ocenić pozytywnie. Niestety, chociaż projekt rozporządzenia zmieniającego obejmuje trzy rodzaje instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, to uzasadnienie tego projektu koncentruje się wyłącznie na instalacjach radiokomunikacyjnych. Pozostałym rodzajom instalacji, wykorzystującym propagację fal radiowych, nie poświęcono szerszej uwagi.
Uzasadnienie projektu prezentuje – identyfikowane przez projektodawcę – cele i potrzeby dla wydania proponowanego aktu wykonawczego. Są nimi:
- poprawa dostępu do Internetu i usług telekomunikacyjnych,
- redukcja nieuzasadnionych obciążeń administracyjnych,
- gwarancje poszanowania praw obywateli w procesie inwestycyjnym,
- zapewnienie skutecznej kontroli inwestycji,
- brak wpływu inwestycji telekomunikacyjnych na zdrowie ludzi.
Głównym celem projektu rozporządzenia zmieniającego jest zapewnienie rozwoju sieci mobilnych (4G i 5G) i dostępu do szerokopasmowego Internetu. Jest to szczególnie istotne w obliczu pandemii wirusa SARS-CoV-2 i wynikającego z niej wzrostu natężenia ruchu w sieciach telekomunikacyjnych (edukacja i praca zdalna, porady lekarskie i załatwianie spraw w urzędach bez konieczności wychodzenia z domu itp.). Ponadto projektodawca odwołuje się do dokumentów instytucji Unii Europejskiej (UE) i opracowań naukowych dotyczących bezpiecznej dla zdrowia ludzi emisji pól elektromagnetycznych. Celem projektu rozporządzenia zmieniającego jest również umożliwienie organom ochrony środowiska „skupienia się nad kontrolą i nadzorem procesu inwestycyjnego przedsięwzięć, które faktycznie mogą znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko”.
Nie kwestionując zasadności osiągania celów zakreślonych przez projektodawcę, w tym potrzeby usprawnienia działalności organów ochrony środowiska, wskazanym jest zweryfikowanie przywołanych przez Ministerstwo Cyfryzacji prawnośrodowiskowych przesłanek liberalizacji oceny wpływu na środowisko instalacji emitujących pola elektromagnetyczne i możliwych skutków wejścia w życie zmian rozporządzenia o przedsięwzięciach w kształcie zaproponowanym przez projektodawcę.
Prawo polskie i wymagania prawa Unii Europejskiej, a liberalizacja oceny wpływu na środowisko
Pierwszą przesłanką z zakresu prawa ochrony środowiska, mającą przemawiać za wdrożeniem postulowanych rozwiązań, jest „usunięcie zbędnych nadregulacji prawnych”. W ocenie Ministerstwa Cyfryzacji, takimi „nadregulacjami” są przepisy §2 ust. 1 pkt 7 i §3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o przedsięwzięciach, które – w zależności od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny – klasyfikują instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w rozporządzeniu o przedsięwzięciach (odpowiednio w §2 ust. 1 oraz w §3 ust. 1). Dla obu rodzajów przedsięwzięć wymaga się uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Określa ona zarazem środowiskowe warunki, po spełnieniu których planowane przedsięwzięcie może zostać przeprowadzone, a także kształtuje planowane przedsięwzięcie w taki sposób, by w możliwie najmniejszym stopniu pogorszyło lub wpłynęło na stan otoczenia. Z tego względu, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, może być konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższy mechanizm stanowi rezultat transpozycji do prawa polskiego wymagań wynikających z przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej „dyrektywa ocenowa”).
Nie bez racji projektodawca wskazał, że przepisy ww. dyrektywy wymagają od państw członkowskich zapewnienia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do rodzajów przedsięwzięć ujętych w załącznikach I i II do dyrektywy ocenowej. Wśród nich nie wymieniono instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Stanowiło to podstawę do uznania przez projektodawcę, że jeżeli takie instalacje nie są obecne we wspomnianych przepisach unijnych, to poddawanie ich realizacji w prawie krajowym procedurze ustanowionej w dyrektywie ocenowej jest zbędne. Co więcej, autorzy projektu stanęli na stanowisku, stosownie do którego o stopniu wpływu na środowisko określonego rodzaju inwestycji ma decydować ujęcie jej w załącznikach do dyrektywy ocenowej.
Instrumenty harmonizacji minimalnej
Prawną podstawą ww. dyrektywy jest art. 192 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który umożliwia przyjmowanie przez Parlament Europejski i Radę środków służących realizowaniu polityki UE w dziedzinie środowiska. Opiera się ona m.in. na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Środki podejmowane w tym zakresie przez instytucje UE są instrumentami harmonizacji minimalnej, a zatem wyznaczają wyłącznie pewne podstawowe standardy w tej dziedzinie. Nie mamy tu do czynienia z harmonizacją maksymalną (pełną), gdzie państwom członkowskim nie pozostawia się marginesu swobody w osiąganiu celów określonych przez ustawodawcę unijnego. Wprost potwierdza to art. 193 TFUE, zgodnie z którym środki ochronne, przyjęte na podstawie art. 192, nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Znalazło to odzwierciedlenie m.in. w motywie nr 3 preambuły dyrektywy ocenowej, w którym podkreślono, iż zasady oceny skutków środowiskowych powinny być zharmonizowane, szczególnie w odniesieniu do przedsięwzięć, które powinny podlegać ocenie, podstawowych obowiązków wykonawców oraz do zawartości oceny. Państwa członkowskie mogą ustanowić bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące ochrony środowiska. Ustawodawca unijny uznał, iż zasady oceny wpływu na środowisko powinny być zharmonizowane „szczególnie w odniesieniu do przedsięwzięć, które powinny podlegać ocenie” (ang. in particular), nie zaś wyłącznie takich przedsięwzięć.
Z zasady ostrożności i działania zapobiegawczego wynika obowiązek dołożenia należytej staranności w weryfikacji, jakie skutki dla środowiska może przynieść nowa inwestycja – niekoniecznie obecna w załącznikach I albo II do dyrektywy ocenowej. To w szczególności w celu urzeczywistnienia tych zasad polski prawodawca konsekwentnie kwalifikował instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne najpierw jako inwestycje szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi (rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1995 r. i 1998 r.), a następnie jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 r., 2004 r., 2010 r. i 2019 r.). W rezultacie, do formułowania wniosków o „nadregulacji”, wynikającej z prostego zestawienia wybranych przepisów prawa UE i prawa polskiego, należy podchodzić z daleko posuniętą ostrożnością.
Przewidywany zakres weryfikacji wpływu na środowisko
Drugą przesłanką z zakresu prawa ochrony środowiska, mającą przemawiać za wdrożeniem postulowanych rozwiązań wskazaną w uzasadnieniu projektu, jest obowiązywanie w prawie polskim „regulacji (…), które gwarantują bezpieczeństwo i kontrolę nad polem elektromagnetycznym emitowanym od instalacji radiokomunikacyjnych”. Ministerstwo Cyfryzacji powołało się w tym kontekście na instrument w postaci zgłoszenia organowi ochrony środowiska instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, z której emisja nie wymaga pozwolenia. Instrument ten ujęto w art. 152 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.). Projektodawca zwrócił przy tym uwagę na obowiązek wniesienia sprzeciwu przez organ ochrony środowiska, jeżeli instalacja nie spełniałaby wymagań ochrony środowiska lub jej eksploatacja powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych bądź jakości środowiska (art. 152 ust. 4a P.o.ś.). Ponadto, uzasadnienie projektu rozporządzenia zmieniającego odsyła do art. 152b (zobowiązującego organy ochrony środowiska do udostępniania informacji o instalacjach wytwarzających pole elektromagnetyczne objętych obowiązkiem zgłoszenia) i art. 122a P.o.ś. (zobowiązującego prowadzących niektóre instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne lub radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne do wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i przekazywania wyników takich pomiarów właściwym organom). Wspólnym elementem wszystkich tych regulacji jest możliwość weryfikacji jednego aspektu wpływu konkretnej i istniejącej instalacji na otoczenie, czyli emisji pól elektromagnetycznych. Otwartym pozostaje pytanie, czy ten aspekt wyczerpuje zakres wpływu takich instalacji na środowisko, jaki powinien być weryfikowany w razie posadowienia (zrealizowania) w określonym miejscu.
W uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego znalazło się odwołanie do – opracowanego przez Komisję Europejską (KE) – dokumentu w postaci „zestawu narzędzi” (ang. toolbox) służącego wykonaniu zalecenia KE z 18 września 2020 r. w sprawie wspólnego unijnego zestawu narzędzi redukujących koszty inwestycji w sieci o bardzo dużej przepustowości, zapewniających terminowe i proinwestycyjne udostępnienie częstotliwości radiowych dla sieci 5G oraz wspierających rozwój łączności jako narzędzia ekonomicznej odbudowy UE po kryzysie COVID-19. Motyw nr 21 preambuły tego zalecenia przesądza, że ocena wpływu inwestycji w tym zakresie powinna odbywać się „przy pełnym poszanowaniu prawodawstwa Unii”, w szczególności dyrektywy ocenowej. Z kolei w dokumencie bezpośrednio przywołanym w uzasadnieniu projektu – jak samodzielnie zwróciło uwagę Ministerstwo Cyfryzacji – przyjęto, że „kwestia oddziaływania pól elektromagnetycznych jest oddzielna od oceny środowiskowej”. Pozwala to uznać, że sam projektodawca, powołując się na stanowisko KE, niejako potwierdził, iż kontrola oddziaływania przez poszczególne instalacje na ludzi w następstwie emisji pól elektromagnetycznych nie wyczerpuje zakresu wpływu takich instalacji na środowisko, jaki należałoby zbadać w możliwie najwcześniejszej fazie procesu inwestycyjnego.
Na czym polega ocena oddziaływania na środowisko
Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy ocenowej, ocena oddziaływania na środowisko polega na właściwym określeniu, opisaniu i ocenie, dla każdego indywidualnego przypadku, bezpośredniego i pośredniego znaczącego wpływu przedsięwzięcia nie tylko na ludność i zdrowie ludzkie, ale także m.in. na różnorodność biologiczną, krajobraz i wzajemne powiązania pomiędzy tymi elementami przyrodniczymi. Ponadto cechy przedsięwzięć muszą być rozpatrywane ze szczególnym uwzględnieniem kumulacji z innymi już realizowanymi lub zatwierdzonymi przedsięwzięciami, wrażliwości środowiskowej obszarów geograficznych, na które mogą oddziaływać przedsięwzięcia, w tym ze zwróceniem szczególnej uwagi na krajobrazy (załącznik III do dyrektywy ocenowej). Wymagania te zostały przeniesione do przepisów prawa polskiego, w tym Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako „ustawa ocenowa”). Jak wynika z art. 3 pkt 11 P.o.ś., oddziaływanie na środowisko to również, ale nie tylko, oddziaływanie na zdrowie ludzi. W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na m.in. ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, ale również na środowisko (art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej). Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko poprzedza analiza m.in. rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, z uwzględnieniem zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji, a także różnorodności biologicznej i powiązań z innymi przedsięwzięciami (art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej). Dodatkowo w takim przypadku weryfikuje się w szczególności usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych (art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej).
Powyższe zestawienie polskich przepisów prowadzi do wniosku, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięć emitujących pola elektromagnetyczne nie ogranicza się do oceny ich wpływu na ludzi w związku z bezpośrednim oddziaływaniem na środowisko w następstwie emisji takich pól. Określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji tego rodzaju przedsięwzięć powinno obejmować ogół zarówno bezpośrednich, jak i pośrednich oddziaływań. Prowadzona analiza powinna wykraczać poza wpływ na zdrowie i życie ludzi, gdyż środowiskowe uwarunkowania obejmują możliwy wpływ na środowisko, w rozumieniu art. 3 pkt 39 P.o.ś., tzn. ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. W orzecznictwie polskich sądów administracyjnych zwraca się również szczególną uwagę na konieczność badania ewentualnej kumulacji oddziaływań wynikających z emisji pól magnetycznych przez różne instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 279/19). W konsekwencji ta część uzasadnienia projektu rozporządzenia zmieniającego opiera się na wnioskowaniu pars pro toto (część za całość), które z uwagi na obowiązywanie zasady kompleksowości ochrony środowiska (art. 5 P.o.ś.) również wymaga zweryfikowania w procesie prawodawczym.
Liberalizacja oceny wpływu na środowisko – niewielkie modyfikacje mogą mieć daleko idące skutki
Choć nie wskazano tego w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego, rozwiązania zbliżone do obecnych w tym projekcie znajdowały się w skierowanym do Sejmu na początku kwietnia 2020 r. rządowym projekcie ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (druk nr 330), lecz nie zostały zaaprobowane przez sejmową Komisji Finansów Publicznych i w rezultacie nie znalazły się w kolejnych wersjach projektu tej ustawy. Lektura pierwszej wersji projektu rozporządzenia może stawiać pod znakiem zapytania deklarację zamieszczoną w końcowej części uzasadnienia projektu, zgodnie z którą „projektowane przepisy nie przyczynią się do mniejszej dbałości o zdrowie obywateli oraz środowisko, bowiem gwarancja takiej dbałości wpisana została w szereg obowiązujących regulacji”. Projekt rozporządzenia zmieniającego jest na początkowym etapie prac i został skierowany do uzgodnień międzyresortowych, rozpatrzenia przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, opiniowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i organy Inspekcji Ochrony Środowiska oraz konsultacji publicznych. Końcowy rezultat prac powinien umożliwić pogodzenie dwóch wartości – z jednej strony, możliwie szybkiego pokrycia powierzchni Polski zasięgiem sieci mobilnych, które ma wymagać liberalizacji dotychczasowych rozwiązań, a z drugiej strony – racji stojących za funkcjonowaniem w polskim prawie mechanizmów służących określeniu środowiskowych uwarunkowań realizacji instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, wykraczających poza kontrolę wpływu konkretnych instalacji na zdrowie ludzi. Należy mieć na względzie, że pozornie niewielkie modyfikacje w obrębie rozporządzenia o przedsięwzięciach mogą wywołać daleko idące skutki w odniesieniu do weryfikacji wpływu takich instalacji na środowisko.
fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Domański Zakrzewski Palinka
