W wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod datą 5 kwietnia 2022 r. zamieszczony został projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. Projekt opatrzony został nr. UD375, a jako osobę odpowiedzialną za jego opracowanie wskazano Małgorzatę Golińską, sekretarz stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska.
Wśród „niektórych innych ustaw”, objętych planami zmian, znalazła się także Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (o.o.ś.).
Uzasadnienie podjęcia prac zmieniających przepisy dotyczące decyzji środowiskowych
W informacji o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań przewidzianych w przyszłej ustawie zmieniającej wskazano, że instytucje centralne, w tym Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, zidentyfikowały przepisy, których zmiana „mogłaby usprawnić proces inwestycyjny w Polsce” i że „konieczne jest w szczególności wsparcie inwestycji publicznych liniowych”. Autorzy projektu spodziewają się, że ich interwencja pozwoli na „usprawnienie przygotowania i realizacji inwestycji, w szczególności inwestycji liniowych w zakresie inwestycji drogowych, kolejowych, wodnych i przeciwpowodziowych”.
Problematyczne rozwiązania dotyczące decyzji środowiskowych i procedury poprzedzającej ich wydawanie
W odniesieniu do przepisów ustawy o.o.ś. dotyczących decyzji środowiskowych jako sprawiające trudności w sferze zarówno wykładni, jak i ich przestrzegania, wskazano następujące zagadnienia:
- wątpliwości interpretacyjne i praktyka polegająca na prowadzeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez uprzedniej weryfikacji zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- wątpliwości interpretacyjne co do charakteru (wiążącego albo niewiążącego) uzgodnień organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej z organami współuczestniczącymi w tej procedurze;
- brak spójności między przepisami ustawy o.o.ś. a ustawą – Prawo ochrony środowiska w zakresie kompetencji organów Inspekcji Ochrony Środowiska w obszarze prowadzenia rejestru zawierającego informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku,
- brak sankcji za naruszenie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w fazie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia.
W szczególności ten ostatni punkt jest interesujący dla każdego śledzącego rozwój regulacji decyzji środowiskowych, zważywszy na wieloletni, dziś już jednak zasadniczo rozstrzygnięty, spór odnośnie wykonalności – bądź jej braku – decyzji środowiskowych. W dyskusji na ten temat zajmowano stanowiska skrajnie przeciwne, ostatecznie jednak, w drodze ukształtowania się praktyki administracyjnej oraz stopniowego uzupełniania przepisów ustawy o.o.ś. o postanowienia służące „wymuszaniu” wdrażania postanowień decyzji środowiskowych, obecnie nie kwestionuje się raczej faktu, że decyzje środowiskowe mogą być wykonywane także bezpośrednio, to jest nie tylko w tym zakresie ich postanowień, który jest przenoszony do odrębnych decyzji administracyjnych, np. do pozwolenia na budowę (por. art. 86 ustawy o.o.ś.).
Decyzja środowiskowa określa warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia
W tym zakresie pamiętać należy, że postanowienia ustawy o.o.ś., regulujące materię decyzji środowiskowej, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, odrębnie określają:
- „istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia” (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o.o.ś.)
oraz
2. „wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym” (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o.o.ś.).
Przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu niepełnej lub błędnej realizacji postanowień decyzji środowiskowej – obecnie i w świetle planowanych zmian
W ślad za powyższym rozróżnieniem, obecnie przepisy sankcjonujące niewykonywanie (to jest brak realizacji, niepełne wdrożenie lub wykonanie wadliwe) postanowień samej decyzji środowiskowej stosuje się tylko w przypadku naruszania określonych w niej warunków, wymogów oraz obowiązków „jeżeli warunki, wymogi oraz obowiązki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86” (np. w pozwoleniu na budowę, zob. art. 136a ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy o.o.ś.). Takie działanie lub zaniechanie podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 1 000 000 zł, jest ona wymierzana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w drodze decyzji administracyjnej. Co bardzo istotne, możliwość zastosowania przepisu sankcyjnego ograniczona była do tej pory wyłącznie do „fazy realizacji” przedsięwzięcia.
Tymczasem, jak wyjaśniają autorzy projektu ustawy zmieniającej, „warunki, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy OOŚ [tj. warunki korzystania ze środowiska – uzup. autora], ustalone dla fazy eksploatacji przedsięwzięcia, w praktyce stanowią zasadniczą i najobszerniejszą część ustaleń formułowanych przez organy ochrony środowiska w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach”, a „doświadczenie organów Inspekcji Ochrony Środowiska wskazuje, że (…) stanowią obszar najczęstszych i najliczniejszych naruszeń, stwierdzanych w toku kontroli przestrzegania ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach”.
Niestety jednak, ze względu na wskazane powyżej rozwiązanie, możliwość nałożenia kary administracyjnej ograniczona jest obecnie tylko do okoliczności związanych z fazą realizacji przedsięwzięcia, pomijając cały okres jego eksploatacji, co potwierdzają jednoznacznie także obserwacje projektodawców omawianej inicjatywy zmiany ustawy ooś: „w aktualnym stanie prawnym, stwierdzenie naruszeń z tej grupy warunków nie jest sankcjonowane karą pieniężną (…) możliwe jest wymierzenie kary wyłącznie za naruszenie ww. warunków dotyczących fazy realizacji przedsięwzięcia, przy czym etap eksploatacji/użytkowania przedsięwzięcia i związane z nim warunki, nie podlegają tej sankcji”.
Jako zaradzenie temu problemowi proponuje się „rozszerzenie zastosowania art. 136a ust. 1 pkt 1 ustawy ooś w taki sposób, aby przesłanką do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej było również naruszenie warunków, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy OOŚ zarówno w zakresie fazy realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia”. Dopiero takie rozwiązanie ma sprawić, że „narzędzie w postaci sankcji wobec osób/podmiotów dopuszczających się naruszeń warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanie się narzędziem skutecznym i możliwym do zastosowania wobec faktycznie stwierdzonych nieprawidłowości”.
Dalsze prace nad projektowanymi zmianami ustawy o.o.ś.
Planowany termin przyjęcia przez Radę Ministrów omawianego w niniejszym artykule projektu ustawy zmieniającej określono na II kwartał 2022 r., a więc na nieodległą już przyszłość. Z pewnością z uwagą śledzić te prace legislacyjne będą wszyscy zainteresowani problematyką ocen oddziaływania na środowisko oraz decyzji środowiskowych, ale tak naprawdę nowe rozwiązanie sankcjonujące brak wdrożenia decyzji środowiskowych na etapie eksploatacji przedsięwzięcia będzie miało bardzo duże znaczenie także, a może nawet przede wszystkim, dla wszystkich inwestorów – adresatów decyzji środowiskowych.
