Decyzje środowiskowe w nowej odsłonie – inwestycje wyhamują?

Stosunkowo niedawno, bo we wrześniu ub.r., weszły w życie, dość obszerne, zmiany¹ w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (uuioś). Odnosiły się one m.in. do określenia podmiotów, którym w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej przysługiwać może status strony.

24 stycznia 2020 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji ukazał się kolejny projekt nowelizacji uuioś². Proponowane tym razem zmiany stanowią pokłosie wniosków opinii Komisji Europejskiej (KE) z marca 2019 r., w której zarzucono niezgodność zarówno przepisów uuioś, jak i aktów prawnych regulujących poszczególne procesy inwestycyjne, z postanowieniami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dyrektywa EIA). Podstawowe uwagi KE dotyczą zasad udziału społeczeństwa w procesie wydawania decyzji, które uznano za niewystraczające, m.in. w zakresie, w jakim krajowe regulacje uniemożliwiają czynnikowi społecznemu zwrócenie się do sądu o zarządzenie środka tymczasowego w postaci wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej.

W Ocenie Skutków Regulacji wskazano m.in., iż „Projekt ma na celu zapewnienie możliwie pełnego dostępu zainteresowanej społeczności do wymiaru sprawiedliwości w procesie inwestycyjnym prowadzonym dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez wprowadzenie do ustawy ooś dwóch nowych rozwiązań i odpowiednią modyfikację przepisów ustaw regulujących wydawanie decyzji inwestycyjnych. /…/ Proponowane normy będą miały zastosowanie bez względu na regulacje poszczególnych ustaw, w tym specustaw, dotyczących wydawania i skarżenia zezwoleń inwestycyjnych i będą miały zastosowanie wprost do decyzji środowiskowej lub do decyzji inwestycyjnej w zakresie jej zgodności z decyzją środowiskową.”.

Sąd wstrzyma wykonanie decyzji środowiskowej

Kluczową spośród projektowanych zmian jest dodanie w uuioś nowego art. 86e i 86f. W świetle tego pierwszego, wprowadzono możliwość złożenia przez podmiot składający skargę na decyzję środowiskową wniosku o wstrzymanie przez sąd wykonania tej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 145 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji będzie mogła złożyć strona postępowania, a także organizacja ekologiczna, wraz ze skargą. Obowiązkiem sądu będzie rozpatrzenie takiego wniosku w ciągu miesiąca od dnia jego wpływu do sądu.

Powyższe oznacza, że złożenie wniosku zobliguje sąd do zbadania zaskarżonej decyzji niezwłocznie po złożeniu skargi (w terminie miesiąca), pod kątem ustalenia, czy decyzja ta nie została „prawdopodobnie” wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; bądź z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd będzie miał obowiązek ustalić także w ww. okresie, czy wobec zaskarżonej decyzji nie zachodzi prawdopodobieństwo, że jest obarczona wadą umożlwiającą stwierdzenie jej nieważności.

Wprowadzenie powyższych rozwiązań stanowi nie tylko novum w zakresie obowiązujących zasad i przesłanek wstrzymywania przez sąd administracyjny wykonania decyzji, ale także odbiega od jednolicie przyjmowanej dotąd przez sądy administracyjne linii orzeczniczej o braku możliwości wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej jako aktu, który – co do zasady – nie wywołuje skutków materialnoprawnych.

Niezwykle istotne są proponowane rozwiązania, w świetle których wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania decyzji środowiskowej z „automatu” będzie stanowiło dla organów wydających decyzje inwestycyjne podstawę do zawieszenia postępowania. A co za tym idzie – spowoduje np. zawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenia wodnoprawnego na regulację wód, pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej i szeregu innych decyzji, które wymienia art. 72 ust. 1 uuioś.

Taki stan wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej i zawieszenia postępowania o konkretną decyzję inwestycyjną potrwa, dopóki sąd administracyjny nie rozpozna złożonej skargi na decyzję środowiskową. Wstrzymanie wykonania decyzji traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (czyli wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję) bądź uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Biorąc pod uwagę okres trwania rozpatrywania spraw przed sądami administracyjnymi, niektóre procesy inwestycyjne gwałtownie wyhamują.

Kontrola procesu inwestycyjnego przez organizacje ekologiczne

Kolejną z projektowanych zmian jest wprowadzenie do ustawy nowych instrumentów, które będą przysługiwały organizacjom ekologicznym. Zgodnie z projektowanym art. 86f uiooś, organizacje ekologiczne będą miały, powołując się na swoje cele statutowe, prawo wnoszenia odwołania od decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 uiooś (czyli np. pozwolenia na budowę) w zakresie, w jakim decyzja taka nie uwzględniła postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Warunkiem złożenia odwołania przez organizację ekologiczną będzie prowadzenie działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie tej decyzji.

Warto mieć na uwadze, że złożenie odwołania od decyzji nie będzie uwarunkowane tym, czy organizacja ekologiczna brała wcześniej udział w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym organizacja taka będzie uczestniczyła na prawach strony. Jeżeli złoży ona odwołanie od decyzji, na dalszym etapie będzie jej także przysługiwało prawo wniesienia skargi na decyzję ostateczną, do sądu administracyjnego.

W konsekwencji, zmiany umożliwiające organizacjom ekologicznym (spełniającym ww. wymogi) składanie odwołania od decyzji mają zostać wprowadzone w każdej z ustaw regulujących postępowania o wydanie decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 uiooś. Będzie to zatem m.in. ustawa – Prawo budowlane, ustawa o transporcie kolejowym, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych czy ustawa – Prawo geologiczne i górnicze itd.

Warto mieć na uwadze, iż – zgodnie z projektem – organizacje ekologiczne będą mogły złożyć odwołanie od decyzji i uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony już w postępowaniach wszczętych, ale niezakończonych przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy.

Trudno dziś oceniać trafność projektowanych rozwiązań. Bez wątpienia zdania będą podzielone. Nie można mieć jednak złudzeń i z dużą dozą prawdopodobieństwa trzeba założyć, że możliwość wstrzymania wykonania przez sąd decyzji środowiskowej, zawieszenie postępowania przez organ wydający decyzję w procesie inwestycyjnym, a także możliwość złożenia odwołania przez uczestniczące w postępowaniu na prawach strony organizacje ekologiczne przedłużą postępowania o uzyskanie decyzji warunkujących realizację konkretnych inwestycji.

W Ocenie Skutków Regulacji ujęto wpływ projektowanych rozwiązań na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorców (zarówno dużych, jak i mikro-, małych i średnich), wskazując – w ujęciu niepieniężnym – na: „ewentualne spowolnienie procesu uzyskania decyzji inwestycyjnej na skutek uprawnień organizacji ekologicznych w zakresie wnioskowania o wstrzymywanie DŚU oraz odwołań od decyzji inwestycyjnych”. W ujęciu pieniężnym wpływ projektowanych zmian na koszty związane z wydłużoną procedurą wydawania decyzji inwestycyjnej pozostał dla projektodawcy trudny do oszacowania – co nie oznacza, że nie wystąpi.

Bez wątpienia projektowane zmiany spowodują zwiększenie liczby spraw prowadzonych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i przez sądy administracyjne (z OSR), co w konsekwencji dotknie nas wszystkich.

Projekt został skierowany do dalszych uzgodnień.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712);
2. https://legislacja.gov.pl/projekt/12329452

Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners