13 kwietnia br. na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (GDOŚ) zaprezentowana została interpretacja przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DzU z 2019 r. poz. 1839) – w zakresie konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych inwestycji, których przedmiotem jest budowa chodnika oraz ścieżki rowerowej.
Budowa chodnika i ścieżki rowerowej – skąd wątpliwości dotyczące decyzji środowiskowej?
Wszelkie wątpliwości interpretacyjne miały swoje źródło w zapisach §3 ust. 1 pkt 62 ww. rozporządzenia, który stanowi, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczyć należy drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km, inne niż wymienione w §2 ust. 1 pkt. 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Analiza ww. przepisów pozostawiała niejasność w zakresie kwalifikacji choćby ścieżek rowerowych, które – zdarzało się – zaliczano do dróg rowerowych. Takie podejście niejako automatycznie wiązało się z koniecznością pozyskania decyzji środowiskowej, z uwagi na wskazane w ww. rozporządzeniu drogi. Zdarzało się również, iż organy ochrony środowiska, interpretując przepisy, wskazywały, że jeśli planowane przedsięwzięcie polegające na budowie ścieżki lub chodnika wiązałoby się z przebudową drogi, to uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wymagane, z uwagi na brzmienie §3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Co na to sąd administracyjny?
W analizowanej kwestii nie bez znaczenia pozostał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 21 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1470/16). W sprawie tej NSA rozważał kwestię, czy planowana droga rowerowa spełnia wymogi drogi o nawierzchni twardej i doszedł do wniosku, powołując się na treść art. 2 pkt 2 Ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. DzU z 2021 r. poz. 450, ze zm.) i doszedł do wniosku, że planowana droga – szlak rowerowy – ze względu na to, że składać się będzie z odcinków o różnym rodzaju nawierzchni żwirowej bitumowanej i asfaltowej (na odcinku dłuższym od 1 km) jest drogą o nawierzchni twardej. Artykuł 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że pod pojęciem drogi twardej należy rozumieć drogę z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m.
Drugim zagadnieniem, istotnym dla tej sprawy, było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy powyższa droga rowerowa jest drogą w rozumieniu §3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia, jako że w tej sprawie inwestor planował realizację wyłącznie samodzielnej ścieżki (drogi) dla rowerów, a nie drogi w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, tzn. drogi przeznaczonej do ruchu rozmaitych środków transportu pojazdów, a zatem zróżnicowanej grupy użytkowników. Natomiast droga wyłącznie dla rowerów nie jest objęta rozporządzeniem, co wynika z ustawy Prawo o ruchu drogowym, w której rozróżniono pojęcie drogi jako takiej i drogi dla rowerów.
Analiza powyższych zagadnień pozwoliła NSA na wskazanie wniosku, że – stosując §3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia – należy odwołać się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie o ruchu drogowym, co jednoznacznie przesądziło o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
Budowa chodnika i ścieżki rowerowej i stanowisko GDOŚ-a
W treści komunikatu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (znak: DOOŚ-WAPiS.400.55.2022.MDz z 6 kwietnia 2022 r.) na wstępie wskazano na normatywne znacznie pojęcia droga, które zostało zdefiniowane w Ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. DzU z 2021 r. poz. 1376, ze zm.) oraz ustawie Prawo o ruchu drogowym. Jak podkreślono, droga – zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – to „wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt”.
Zgodnie zaś z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, chodnik został zdefiniowany odrębnie, tj. jako „część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych”. Według art. 4 pkt 11a ustawy o drogach publicznych, droga rowerowa to „droga przeznaczona do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem”. W obowiązującym systemie prawnym funkcjonuje również definicja legalna drogi dla rowerów, przez którą – w świetle art. 2 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym – rozumie się „drogę lub jej część przeznaczoną do ruchu rowerów, oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi; droga dla rowerów jest oddzielona od innych dróg lub jezdni tej samej drogi konstrukcyjnie lub za pomocą urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego”.
Dalej treść omawianego komunikatu słusznie wskazuje, że głównym i jedynym przeznaczeniem chodnika czy ścieżki rowerowej jest odpowiednio – prowadzenie ruchu pieszych i ruchu rowerów, nie zaś – jak w przypadku głównej funkcji drogi – ruchu pojazdów lub ruchu drogowego. Podkreślono również, że uznanie chodnika czy ścieżki rowerowej za część drogi nie determinuje kwalifikacji w zakresie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kluczowe znaczenie ma tu bowiem fakt, że użytkowanie tego rodzaju infrastruktury nie wiąże się zasadniczo z generowaniem oddziaływań, bowiem nie jest nią prowadzony ruch pojazdów silnikowych.
Nowe – stare stanowisko w sprawie
Co ciekawe, GDOŚ w opublikowanej interpretacji powołuje się na stanowisko zawarte w publikacji z 2011 r., autorstwa Tomasza Wilżaka, pn. „Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko – przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów”, będące tożsamym z tym prezentowanym aktualnie w odniesieniu do wymogów kwalifikacji przedsięwzięcia. Wygląda więc na to, że trwające dotychczas wątpliwości są wynikiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym przywołanego wyżej wyroku NSA.
Budowa chodnika i ścieżki rowerowej nie wymaga uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – niezależnie od sposobu realizacji i umiejscowienia oraz surowca do jej wykonania
Zaprezentowane w omawianym komunikacie stanowisko GDOŚ-u, dotyczące braku wymogu uzyskania decyzji środowiskowej dla budowy ścieżek rowerowych i chodników, jest słusznym podtrzymaniem prezentowanego przez GDOŚ od wielu lat stanowiska. Co ważne, w podsumowaniu analizowanego komunikatu jednoznacznie wskazano, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie chodnika lub ścieżki rowerowej nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie stanowi ono przedsięwzięcia, które może znacząco oddziaływać na środowisko, niezależnie od sposobu realizacji (samodzielne przedsięwzięcie czy też przebudowa lub rozbudowa drogi) oraz umiejscowienia (w pasie drogowym, poza pasem drogowym, na obiekcie mostowym). Istotnym, w zakresie przecięcia wątpliwości interpretacyjnych, jest również stanowisko, że bez wpływu na kwalifikację pozostaje także kwestia surowca, z którego wykonany zostanie chodnik czy ścieżka rowerowa.
fot. na otwarcie sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł opublikowany w ramach współpracy z LC Consulting
