O rewitalizacji rzeki Odry – Sozosfera

Zapowiadany od wielu miesięcy rządowy projekt ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, mającej regulować niedostatki prawodawcze, które doprowadziły latem 2022 r. do katastrofy ekologicznej na Odrze (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23), został opublikowany na stronie internetowej Sejmu 24 maja 2023 r. (druk nr 3303). Pomimo utworzenia na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji specjalnej zakładki poświęconej temu projektowi, jedyna informacja, jaka została tam zamieszczona, dotyczy „skierowania projektu ustawy do Sejmu”. Dopiero 5 czerwca 2023 r., czyli już po przekazaniu projektu ustawy do prac w Sejmie, na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji udostępniono inne dokumenty związane z tym projektem i dotyczące uwag zgłaszanych przez poszczególne ministerstwa na etapie rządowym.

Zaprezentowane 17 marca 2023 r. na stronie internetowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów ogólne założenia projektu ustawy były na tyle fragmentaryczne i mało czytelne, że pozwalały, co najwyżej, zorientować się, w jakim kierunku mają podążać proponowane przez Ministerstwo Infrastruktury rozwiązania. Dotychczas mogliśmy polegać wyłącznie na kopiach dokumentów udostępnianych kanałami „nieoficjalnymi” przez organizacje ekologiczne. Oficjalne – choć zdecydowanie spóźnione – udostępnienie opinii publicznej projektu ustawy otwiera drogę do analizy poszczególnych elementów tego dokumentu.

Tytuł projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry a jego zawartość

Każdy akt normatywny powinien mieć precyzyjnie ustalony zakres, pozwalający na jego odróżnienie od innych aktów prawnych, funkcjonujących w systemie legislacji. Podstawowe funkcje identyfikacyjne i informacyjne w tym względzie pełni tytuł ustawy. Powinien on umożliwić weryfikację, jakie zagadnienia są w niej regulowane, a jakich kwestii ta ustawa nie porusza.

Przedmiot projektu ustawy został określony w sposób opisowy i zasadniczo zwięzły: ma on dotyczyć „rewitalizacji rzeki Odry”. Zasadnicze wątpliwości budzi adekwatność tego tytułu, ponieważ zakres projektu wykracza poza wspomnianą „rewitalizację”, mającą koncentrować się na „rzece Odrze”. O ile art. 1-8 projektu wprost nawiązują do podejmowania działań mających wpływ na wody Odry i jej dorzecza (wraz z rozwiązaniami przejściowymi w art. 16 i 23 projektu), o tyle w art. 9-15 planuje się zmiany przepisów ustaw o charakterze ogólnym, którym towarzyszy szereg regulacji przejściowych (z art. 17-22 i 24 projektu). Trudno zatem nie odnieść wrażenia, że tytuł tego projektu ustawy nie w pełni odpowiada merytorycznej jego zawartości. Wydaje się, że wskazanym byłoby dostosowanie tytułu projektu, aby odzwierciedlał ogół rozwiązań w nim proponowanych, a nie wyłącznie te bezpośrednio dotyczące „rewitalizacji rzeki Odry”. Jeżeli konkretna ustawa zarówno wprowadza autonomiczne regulacje, jak i dokonuje zmian w obowiązujących ustawach, to daje się temu wyraz w tytule tej ustawy (przykładowo można wskazać ustawę z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw). Taki zabieg wydaje się szczególnie uzasadniony, jeżeli – jak należy się spodziewać – zainteresowanie opinii publicznej mogą wywoływać aspekty projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry o charakterze powszechnym.

Administracyjne kary pieniężne w Prawie wodnym

Pomimo odwołania się w tytule projektu ustawy do „rewitalizacji rzeki Odry”, w projekcie znalazły się rozwiązania dotyczące gospodarowania wodami na terenie całego kraju, których nie wymieniono wprost w art. 1 projektu, określającego jego zakres przedmiotowy. Charakter tych rozwiązań jest zróżnicowany, a każde z nich zasługuje na szczegółową analizę i odrębne opracowanie.

Jednym z filarów projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry jest planowane dokonanie kolejnego kroku w tworzeniu systemu administracyjnych kar pieniężnych w przepisach Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Prawna kategoria administracyjnych kar pieniężnych nie była obecna wprost w przepisach Prawa wodnego. Pośrednio funkcjonowała ona za pośrednictwem opłat podwyższonych, stanowiących sankcję za korzystanie z usług wodnych, bez wymaganego pozwolenia albo z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu, a także odpowiadających definicji „administracyjnej kary pieniężnej”, zawartej w art. 189b Ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.)¹. Dopiero 9 sierpnia 2022 r. weszły w życie przepisy Ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, wprowadzające podstawy do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za niewykonywanie przez gminy obowiązków związanych z oczyszczaniem ścieków komunalnych w aglomeracjach (art. 472a-472c Prawa wodnego). Projekt ustawy o rewitalizacji rzeki Odry zakłada rozszerzenie, funkcjonującego od ponad 10 miesięcy, systemu administracyjnych kar pieniężnych w Prawie wodnym.

Ze względu na podobieństwa i różnice pomiędzy poszczególnymi podstawami wymierzania kar pieniężnych, proponowanymi w komentowanym projekcie ustawy, możliwe jest wyodrębnienie czterech kategorii nowych sankcji, proponowanych do wprowadzenia do Prawa wodnego za pośrednictwem projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry.

Opłaty podwyższone przekształcone w kary pieniężne

Pierwszą kategorię nowych sankcji mają tworzyć administracyjne kary pieniężne bezpośrednio zastępujące dotychczasowe opłaty podwyższone za korzystanie z określonych usług wodnych bez wymaganego pozwolenia. W projekcie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry przewidziano podstawy wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za:

dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (wymienione w projektowanym art. 472aa ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego);
wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (wymienione w projektowanym art. 472aa ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego).

Podstawę ustalenia wysokości powyższych kar pieniężnych mają stanowić, odpowiednio, „wysokość 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych” albo „wysokość 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi”, co wydaje się nawiązywać do art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego obecnie określających wysokość opłat podwyższonych za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia.

Uzupełnienie o wody opadowe w projekcie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry

Drugą kategorię nowych sankcji mają tworzyć administracyjne kary pieniężne, uzupełniające dotychczasowe opłaty podwyższone za korzystanie z określonych usług wodnych bez wymaganego pozwolenia. W projekcie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry przewidziano podstawę do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (wymienione w projektowanym art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego).

Podstawę ustalenia wysokości tych kar pieniężnych ma stanowić „wysokość 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód”, co również wydaje się nawiązywać do mechanizmu znanego z art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Tym niemniej korzystanie bez wymaganego pozwolenia z tej usługi wodnej (określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego) nie było dotychczas objęte opłatami podwyższonymi, przewidzianymi w art. 280 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Co więcej, projektowana podstawa wymierzania kar pieniężnych wprost wymienia tylko jeden rodzaj wód, których odprowadzanie jest przedmiotem korzystania z tej usługi wodnej, tzn. wody opadowe. Za wyjątkiem nawiązania do „opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych”, ten fragment projektu ustawy nie odnosi się do odprowadzania wód roztopowych, chociaż – podobnie jak wody opadowe – są to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych (art. 16 pkt 69 Prawa wodnego).

Rozszerzenie na inne czynności wymagające zgody wodnoprawnej

Trzecią kategorię nowych sankcji mają tworzyć administracyjne kary pieniężne dotyczące korzystania z usług wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej w zakresie, w jakim nie były dotychczas objęte przepisami dotyczącymi opłat podwyższonych i nie dotyczą korzystania bez wymaganego pozwolenia z usługi wodnej, przewidzianej w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego (w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych). W projekcie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry przewidziano podstawy wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za:

podejmowanie, wbrew art. 389 Prawa wodnego, czynności bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, innych niż wymienione powyżej,
podejmowanie, wbrew art. 394 ust. 1 Prawa wodnego, czynności bez wymaganego zgłoszenia wodnoprawnego,
podejmowanie, wbrew art. 425 ust. 1 Prawa wodnego, czynności bez wymaganej oceny wodnoprawnej.

Wysokość powyższych kar pieniężnych może wynieść od 5000 do 1 000 000 zł, przy czym w toku określania ich wysokości powinny zostać wzięte pod uwagę ogólne dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, wynikające z art. 189d k.p.a.

Projekt ustawy o rewitalizacji rzeki Odry a dodatkowe podstawy wymierzania kar pieniężnych

Czwartą kategorię nowych sankcji mają tworzyć administracyjne kary pieniężne dotyczące zachowań niezwiązanych z podejmowaniem czynności bez wymaganej zgody wodnoprawnej. W projekcie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry przewidziano dalsze podstawy wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za:

nieusunięcie, wbrew art. 343 ust. 1 Prawa wodnego i mimo wezwania Wód Polskich, w terminie określonym przez Wody Polskie, zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich (projektowany art. 472aa ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego);
niewstrzymanie lub nieograniczenie, wbrew projektowanemu art. 101a Prawa wodnego, wprowadzania ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwadniania zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany, do wód – w okresach obowiązywania ostrzeżenia przed suszą hydrologiczną na obszarze lokalizacji odbiornika ścieków danego zakładu (projektowany art. 472aa ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego).

Wysokość powyższych kar pieniężnych może wynieść od 5000 do 1 000 000 zł, przy czym w toku określania ich wysokości także powinny zostać wzięte pod uwagę ogólne dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, wynikające z art. 189d k.p.a.

W przypadku wszystkich kategorii nowych sankcji, wyodrębnionych powyżej, organy prowadzące postępowania w sprawach wymierzania administracyjnych kar pieniężnych powinny również rozważyć możliwość odstąpienia od wymierzania takich kar (art. 472c ust. 3 Prawa wodnego w projektowanym brzmieniu) – por. np. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21). Nie przewidziano zmiany wprowadzonej w 2022 r. zasady dotyczącej kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o przepisy Prawa wodnego, zgodnie z którą taką karę należy uiścić w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja o jej nałożeniu stała się ostateczna (art. 472c ust. 2 Prawa wodnego).

Właściwość organów Wód Polskich w sprawach administracyjnych kar pieniężnych

Funkcjonujące od 2022 r. administracyjne kary pieniężne za niewykonywanie przez gminy obowiązków związanych z oczyszczaniem ścieków komunalnych w aglomeracjach mogą być wymierzane przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej (RZGW). Z kolei administracyjne kary pieniężne, przewidziane w projekcie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, miałyby być wymierzane przez dyrektorów zarządów zlewni (projektowane art. 240 ust. 4 pkt 3c i art. 472aa ust. 2 Prawa wodnego). Taki sposób ukształtowania kompetencji jest szczególnie zastanawiający w przypadku przewidzianym w projektowanym art. 472aa ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, tzn. nieusunięciu, w terminie określonym przez Wody Polskie i pomimo wezwania Wód Polskich, określonych zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej. Organem Wód Polskich, właściwym do wydawania decyzji w sprawach tego rodzaju zaniedbań, jest przede wszystkim dyrektor RZGW, a nie dyrektor zarządu zlewni. Sytuacja, w której wezwania do usunięcia zaniedbań i decyzje o wstrzymaniu działalności z powodu nieusunięcia zaniedbań mieliby nadal wydawać dyrektorzy RZGW, a jednocześnie decyzje wymierzające kary pieniężne za nieusunięcie tych zaniedbań mieliby wydawać dyrektorzy zarządów zlewni, byłaby trudna do racjonalnego uzasadnienia – zarówno z praktycznego, jak i organizacyjnego punktu widzenia.

Co ciekawe, projekt ustawy o rewitalizacji rzeki Odry nie przewiduje uchylenia art. 240 ust. 4 pkt 3b Prawa wodnego, dotyczącego kompetencji zarządów zlewni w sprawach „opłat podwyższonych, o których mowa w art. 280 pkt 1”, pomimo planowanego zastąpienia opłat podwyższonych za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia przez administracyjne kary pieniężne i tym samym uchylenia art. 280 pkt 1 Prawa wodnego. Powyższe należałoby traktować w kategoriach omyłki legislacyjnej, która powinna zostać dostrzeżona i usunięta w toku prac parlamentarnych nad tym projektem.

Nowe regulacje ujęte w projekcie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry od 1 stycznia 2024 r.?

Na gruncie art. 28 projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry nowe regulacje zasadniczo mają wejść w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania ustawy w Dzienniku Ustaw. Niemniej jednak, w przypadku planowanych do wprowadzenia do Prawa wodnego przepisów o administracyjnych karach pieniężnych, założono ich wejście w życie 1 stycznia 2024 r. W kontekście opłat podwyższonych za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia przewidziano stosowanie przepisów dotychczasowych do czasu wejścia w życie rozwiązań dotyczących nowych kar pieniężnych – w odniesieniu do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2024 r. (art. 20 ust. 1 projektu), należnych opłat podwyższonych nieuiszczonych do 1 stycznia 2024 r. (art. 20 ust. 2 projektu) oraz korzystania z usług wodnych przed 1 stycznia 2024 r., które – w świetle przepisów dotychczasowych – należałoby objąć opłatą podwyższoną (art. 20 ust. 3 projektu).

Projekt ustawy o rewitalizacji rzeki Odry skierowano 26 maja 2023 r. do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu, a 14 czerwca 2023 r. do dalszych prac w komisjach sejmowych. Rozwiązania zaproponowane przez Ministerstwo Infrastruktury wymagają jeszcze zaakceptowania przez Sejm, Senat i Prezydenta. Ze względu na wieloaspektowość i złożoność tych propozycji, w tym postulowanych podstaw do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, wskazanym jest monitorowanie postępu prac legislacyjnych dotyczących tego projektu. Chociaż nominalnie projekt odnosi się tylko do „rewitalizacji rzeki Odry”, to w praktyce zasięg jego oddziaływania będzie ogólnopolski.

Źródło: