Mogłoby się wydawać, że w dobie szybkiego rozwoju miast lokalne władze stają przed dylematem, czy chronić przyrodę, czy pozwalać na rozbudowę infrastruktury. Niestety, dokonana przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) analiza procesów decyzyjnych oraz ich skutków wskazuje, że problematyka ochrony drzew w miastach nie jest traktowana priorytetowo, co więcej, często jest marginalizowana lub wręcz pomijana. Zapomina się o tym, że system przyrodniczy w mieście pełni istotne funkcje, a wynikające z tego korzyści określane są mianem „usług ekosystemów”.
Nic zatem dziwnego, że NIK postanowił zbadać, jakie działania podejmują jednostki samorządu terytorialnego (wykaz skontrolowanych urzędów zawiera ramka) dla ochrony drzew w procesach inwestycyjnych, w kontekście realizacji zasady zrównoważonego rozwoju. W ocenie inspektorów, lekceważący stosunek lokalnych władz do dbałości o zieleń miejską w ekstremalnych przypadkach może doprowadzić do sytuacji, w której miasta staną się „betonowymi pustyniami”.
Czynności kontrolne prowadzono od kwietnia do sierpnia 2014 r., analizując okres 2010-2014 (do czasu zakończenia kontroli).
Planowanie przestrzenne
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest jednym z narzędzi, które może przyczynić się do zachowania drzew w miastach. Niestety, jak wykazały wyniki kontroli, samorządy nie wykorzystywały go w wystarczającym stopniu. Dokumenty planistyczne zawierały zbyt ogólnikowe sformułowania lub w ogóle nie zamieszczano w nich wskazówek i warunków dotyczących postępowania z zadrzewieniami w sytuacji kolizji z planowanymi inwestycjami.
Najczęściej występującym uregulowaniem w planach zagospodarowania przestrzennego w omawianym obszarze było wprowadzenie zadrzewień wzdłuż granic terenów produkcyjnych czy magazynowych jako zieleni izolacyjnej (Brzeg, Kraków, Tomaszów Lubelski). Wprowadzono też zakaz zbędnego wycinania drzew (Tomaszów Lubelski), zalecenia dotyczące właściwego wykorzystania oraz odnawiania istniejącej roślinności (Inowrocław), utrzymania istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz wykorzystania ich jako elementu zieleni urządzonej, zagospodarowania niezainwestowanych powierzchni w terenach inwestycji jako zieleni urządzonej (Kraków), uwzględnienie istniejących drzew oraz ich skupisk przy zagospodarowaniu terenu (Brodnica, Kraków, Skawina).
|
Wykaz skontrolowanych jednostek |
Pracownicy urzędów miast, w kompetencjach których leżało planowanie przestrzenne, nie widzieli potrzeby współpracy z osobami zajmującymi się wydawaniem zezwoleń na usunięcie drzew. W ocenie Izby, takie współdziałanie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy może przyczynić się do lepszej ochrony i zachowania drzew. W tym kontekście kontrolerzy wyróżnili Urząd Miasta Krakowa, tam bowiem współpraca wydziału wydającego decyzje o warunkach zabudowy z jednostką zajmującą się ochroną przyrody jest na porządku dziennym. W toku prowadzonego postępowania występowano do wydziału merytorycznego o opinię w sprawie ochrony zieleni, który to informował o rosnących na terenie planowanej inwestycji drzewach oraz określał warunki ich ochrony. Wytyczne te umieszczano następnie w decyzjach o warunkach zabudowy.
Zezwolenia na usunięcie drzew
NIK postanowił również przyjrzeć się procedurom związanym z wydawaniem zezwoleń na usunięcie drzew. Niestety, i w tym zakresie stwierdzono uchybienia. Inspektorzy zwrócili uwagę głównie na fakt, że urzędnicy przywiązywali małą wagę do postępowania dowodowego. Jak wykazała kontrola, niemal we wszystkich przypadkach kierowano się interesem inwestora, pozostawiając na drugim planie ochronę przyrody. Dlaczego? Izba ustaliła, że w większości prowadzonych postępowań nie badano wartości przyrodniczej drzew ani nie rozpatrywano rozwiązań alternatywnych, opierając się przede wszystkim na… dowodach przedłożonych przez inwestorów.
Efekt tego jest porażający! Liczba decyzji odmawiających wydania zezwolenia na usunięcie drzewa była nieproporcjonalnie mała w stosunku do tych, które wyrażały zgodę na wycinkę. W 99,8% badanych przypadkach drzewa można było usunąć! Kontrolą objęto 201 inwestycji, w których wnioskowano o możliwość wycięcia blisko 25,4 tys. drzew. Zezwolono na likwidację przeszło 24,8 tys. z nich, 68 nakazano przesadzić, a w przypadku 59 – odmówiono wydania zezwolenia na usunięcie.
Jak wcześniej wskazano, w opinii kontrolerów, postępowanie dowodowe były prowadzone nierzetelnie. Co zatem wpłynęło na tę negatywną ocenę? Otóż najczęściej stosowanym środkiem dowodowym były oględziny (w 92,5%). Niestety, w tym zakresie stwierdzono zaniedbania – szczególnie w starostwach powiatowych w Inowrocławiu i Nysie. Sporządzane protokoły oględzin w zdecydowanej większości były lakoniczne, nie potwierdzano w nich m.in. danych o liczbie i gatunkach drzew, o obwodach ich pni, o żywotności czy występowaniu gatunków chronionych. Co więcej, pomijano również dokumentację fotograficzną, która – zdaniem NIK-u – stanowi cenny środek dowodowy, szczególnie w sytuacjach, w których przyczyną usunięcia drzew jest kolizja z planowaną inwestycją. Kontrola wykazała, że zdjęć brakowało w sześciu urzędach miast (w Brzegu, Grajewie, Kraśniku, Nysie, Skawinie i Sokółce) oraz w Starostwach Powiatowych w Inowrocławiu i Kraśniku. Brak fotografii tłumaczono najczęściej faktem, iż obowiązujące w tym zakresie prawo nie wymaga sporządzania dokumentacji fotograficznej.
Na nierzetelność postępowań wpłynęło również to, że tylko w dwóch sprawach (1%) powołano biegłych w dziedzinie oceny stanu drzew. W Urzędzie Miasta i Gminy w Skawinie stwierdzono, iż konieczna jest opinia dendrologiczna (o ekspertyzie dendrologicznej czytaj więcej), ze względu na pomnikowy charakter trzech dębów. Biegły ustalił, że orientacyjny wiek drzew wynosi 300-450 lat, stąd powinny one zostać objęte ochroną. W efekcie odmówiono wydania zezwolenia na ich usunięcie. Z kolei w Starostwie Powiatowym w Grajewie wystąpiono do Nadleśnictwa Rajgród o określenie stanu zdrowotnego blisko 13,7 tys. drzew przeznaczonych do wycinki. Oględziny ekspertów wykazały, że drzewa posiadają cechy typowe dla drzew nękanych przez czynniki zarówno związane z antropopresją, jak i biotyczne, a ich ogólny stan jest słaby. W pozostałych skontrolowanych jednostkach uznano, że wiedza pracowników prowadzących postępowania jest wystarczająca, aby móc ocenić gatunek drzew, ich stan zdrowotny, wiek czy występowanie gatunków chronionych.
Czy jednak było tak w rzeczywistości? Inspektorzy poddali to w wątpliwość, zważywszy na fakt, iż wykształcenie z zakresu leśnictwa, ogrodnictwa czy architektury krajobrazu, czyli pozwalające na dokonanie stosownej oceny stanu drzew, posiadali pracownicy tylko w trzech urzędach miast (w Brzegu, Krakowie i Sokółce) oraz w siedmiu starostwach powiatowych (w Brodnicy, Brzegu, Grajewie, Inowrocławiu, Krakowie, Kraśniku i Sokółce). W pozostałych urzędach sprawy prowadziły osoby posiadające wykształcenie z zakresu ochrony środowiska o specjalnościach ochrona wód, ochrona atmosfery, inżynierii środowiska lub rolnictwa. W jednym ze starostw prowadzenie spraw związanych z likwidacją drzew powierzono osobom, które posiadały wykształcenie w dziedzinie techniki rolno-spożywczej, turystyki i rekreacji lub ekonomii, zaś w jednym z urzędów miast pracownik, w kompetencjach którego leżało wydawanie decyzji o usunięciu drzew, posiadał wykształcenie informatyczne.
Tylko w Urzędzie Miasta Krakowa prowadzone były rozprawy administracyjne dotyczące wycinki drzew. Stosuje się je wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. W toku rozprawy dokonano oględzin 10 drzew przeznaczonych do likwidacji, omówiono ustalenia, zwrócono uwagę m.in. na konieczność zabezpieczenia istniejących roślin na okres prowadzonych prac budowlanych, określono także termin posadzenia nowych drzew.
Izba wzięła pod lupę także naliczanie opłat za wycięcie drzew. Aż w 65% przypadków odstąpiono od obliczenia opłaty, uzasadniając, iż likwidacja drzew była konieczna z powodu realnego zagrożenia mienia w istniejących obiektach budowlanych ich obumarcia lub nierokowania szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Wyniki kontroli wskazują jednak, że ani w protokołach oględzin, ani w uzasadnieniach decyzji (poza nielicznymi wyjątkami) nie podano, w jakim stopniu drzewa zagrażały bezpieczeństwu, co było przyczyną obumarcia drzewa lub czy drzewo faktycznie nie rokuje szans na przeżycie. Kontrolerzy przywołali w tym miejscu pozytywny przykład z Brzegu, gdzie burmistrz powołał społeczne komisje ds. oceny zieleni (w składzie byli m.in. członkowie Koła Brzeskiego Ligii Ochrony Przyrody), które współpracowały przy weryfikacji zasadności wniosków o usunięcie drzew. W ocenie NIK-u, należy to zaliczyć do dobrych praktyk.
Kompensacja przyrodnicza
W badanych zezwoleniach nakładano na inwestorów obowiązek posadzenia nowych drzew – jako jedną z form kompensacji przyrodniczej – a także naliczano opłaty, których termin uiszczenia odraczano na trzy lata. Niestety, nie we wszystkich przypadkach egzekwowano wykonanie tego wymogu. Być może jest to pokłosiem tego, iż obowiązujące przepisy nie stwarzają warunków ustalania i egzekwowania należytej kompensacji przyrodniczej.
W analizowanych przypadkach wydano zezwolenie na usunięcie 24,8 tys. drzew, natomiast w ramach kompensacji nakazano posadzenie 23,3 tys. nowych. Naliczono także opłaty w łącznej wysokości ponad 51 mln zł (termin ich uiszczenia odroczono na trzy lata). W większości przypadków nakazywano posadzenie jednego nowego drzewa za jedno drzewo usunięte. Występowały też przypadki, w których nakazano posadzenie większej liczby drzew (w Brodnicy, Brzegu, Grajewie, Inowrocławiu i Krakowie). Inspektorzy podkreślili w raporcie, iż dobrą praktykę przyjęły władze Krakowa – w przypadku usuwania drzew zdrowych i cennych gatunkowo do obliczenia liczby nowych drzew, sadzonych jako rekompensata straty w środowisku, przyjęto zasadę, że obwód pnia cennego przyrodniczo, a usuwanego drzewa, dzielono przez 14.
Mówiąc o kompensacji przyrodniczej, należy podkreślić, iż administracyjna zgoda na wycinkę, w której odracza się termin uiszczenia opłaty, jest decyzją warunkową. Stąd też – w opinii Izby – organ wydający taką decyzję powinien sprawdzić, czy strona wykonała warunek posadzenia nowych drzew, aby odroczenie opłaty mogło być utrzymane w mocy. Z kolei warunkiem umorzenia opłaty jest zachowanie żywotności nowo posadzonych roślin przez okres trzech lat od dnia posadzenia, co również powinno być skontrolowane m.in. w drodze oględzin. Niestety, to tylko teoria, która mało kiedy znajduje swoje praktyczne zastosowanie. Kontrolerzy ustalili, iż spośród 201 spraw aż 163 kwalifikowały się do sprawdzenia przez burmistrzów lub starostów pod kątem posadzenia nowych drzew. Oględziny zostały jednak przeprowadzone zaledwie w 59 przypadkach. Kwestię tę zupełnie zbagatelizowano w Starostwach Powiatowych w Brzegu, Inowrocławiu, Krakowie, Sokółce i Tomaszowie Lubelskim.
W toku zrealizowanych przez NIK oględzin nasadzeń zastępczych stwierdzono usychanie lub złamania nowo posadzonych drzew, nieodpowiednie ich zabezpieczenie, posadzenie mniejszej liczby drzew lub na innych działkach niż wskazane w decyzjach, a nawet… nieposadzenie drzew w ogóle. Wszystkie przypadki złej kondycji drzew uznawane były jako powstałe z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Z kolei gdy istniały jakiekolwiek oznaki żywotności nowo posadzonych drzew i krzewów, to naliczone opłaty podlegały umorzeniu.
Inspektorzy zwrócili uwagę na jeszcze jeden, niezmiernie istotny aspekt. Otóż inwestorzy stali na stanowisku, iż wykonanie kompensacji kończy się na posadzeniu drzew. Nie uwzględniali oni faktu, że rośliny te należy odpowiednio zabezpieczyć i pielęgnować. Znów pozytywnie wyróżnił się na tym tle Urząd Miasta Krakowa. Tamtejsi urzędnicy podczas kontroli nowo posadzonych drzew zwracali uwagę na właściwe ich zabezpieczenie i utrzymanie.
Informacje na ten temat znajdowały się także w uzasadnieniach decyzji zezwalających na usunięcie drzew, wydawanych przez krakowski magistrat. W ocenie Izby, za dobrą praktykę należy uznać m.in. opracowanie „Standardów zakładania i pielęgnacji podstawowych rodzajów terenów zielonych w mieście”, które określały standardy jakościowe prac wykonawczych, w tym dotyczące przygotowania podłoża pod nasadzenia drzew, sadzenia roślin, materiałowe (w tym zasady doboru gatunkowego drzew w zależności od miejsca sadzenia), pielęgnacyjne czy dotyczące przesadzania drzew starszych. Dokument zawiera także wytyczne dla innych branż, np. w zakresie prac budowlanych na terenach wpisanych do rejestru zabytków, zimowego utrzymania dróg, projektów dróg i parkingów oraz uzbrojenia terenu. Ponadto Miasto Kraków wyznaczyło obszary przeznaczone do nasadzeń zastępczych, jeśli nie będą one możliwe na terenie inwestycji. W Urzędzie Miasta sporządzono również wzór protokołu z wizji lokalnej, w celu sprawdzenia wykonania warunków nałożonych zezwoleniem na usunięcie drzew. Zawierał on rubryki na wpisanie takich danych jak zgodność lokalizacji z decyzją, gatunek i obwód pnia, ocena żywotności drzewa i ukształtowania terenu, rodzaj stabilizacji sadzonki w podłożu, przygotowanie podłoża w obrębie bryły korzeniowej i wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych takich jak formowanie misy, ściółkowanie, plewienie, koszenie, pędy odroślowe i inne.
Decyzje o pozwoleniu na budowę a ochrona drzew
Kontrolerzy przyjrzeli się również wydawanym decyzjom o pozwoleniu na budowę i załączonym do nich projektom budowlanym. Jak można się domyślać, dokumenty te nie zawierały inwentaryzacji istniejących zadrzewień i planowanego układu zieleni lub odnosiły się do nich bardzo ogólnie, a co za tym idzie – wykluczały rzetelny wpływ na treść wydawanych decyzji zezwalających na usunięcie drzew.
Ponownie NIK wyróżnił Urząd Miasta Krakowa, za dobrą praktykę uznając wydawanie przez Prezydenta Miasta postanowień, w których wyrażana była opinia dotycząca usunięcia drzew w związku z planowaną inwestycją. Postanowienia te wydawane były już na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę i zawierały wskazówki dotyczące dalszego postępowania w zakresie ochrony zieleni. W ocenie inspektorów, procedura ta pozwala inwestorom na lepsze przygotowanie projektu inwestycji, w tym zagospodarowania terenu pod kątem urządzenia zieleni. Ponadto jej wdrożenie powoduje, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew wydawana jest dopiero po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
Izba poparła również fakt, iż pracownicy Urzędu Miasta Krakowa, zajmujący się ochroną przyrody, brali udział w posiedzeniach Zespołu Koordynującego Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu, działającego przy Wydziale Geodezji. Na cotygodniowych spotkaniach oddelegowani urzędnicy podawali warunki ochrony zieleni dla projektowanych sieci.
Działalność edukacyjna i informacyjna
W myśl obowiązującego prawa, samorządy są obowiązane do prowadzenia działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody. Stąd też pod lupą NIK-u znalazła się również kwestia edukacji. I znów wyniki przeprowadzonej kontroli nie są optymistyczne. Okazało się bowiem, że skontrolowane jednostki wykonywały te zadania w ograniczonym zakresie, sporadycznie lub wcale. Na pewno zupełnie pominięto aspekt informowania i pouczania inwestorów o konieczności właściwego zabezpieczenia drzew podczas prowadzenia prac budowlanych.
Jeśli samorządy decydowały się na prowadzenie jakichkolwiek akcji związanych z ochroną przyrody, to były one dedykowane najczęściej dzieciom i młodzieży, a już na pewno nie dotyczyły ochrony drzew i zieleni w miastach. Ani starostowie, ani burmistrzowie lub prezydenci miast (za wyjątkiem wspomnianego już Krakowa) nie uznawali za stosowne umieszczanie w decyzjach zezwalających na usunięcie drzew lub w decyzjach o pozwoleniu na budowę informacji o obowiązku prowadzenia prac w obrębie bryły korzeniowej drzew w sposób najmniej szkodzący roślinom. W decyzjach tych nie pouczano także, że za zniszczenie drzew, spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych czy użytkowaniem sprzętu mechanicznego, grozi administracyjna kara pieniężna. Jako przyczynę niezamieszczania takich informacji podawano najczęściej brak uregulowań prawnych w tym zakresie. Takiego stanowiska nie podzielają jednak inspektorzy. W ocenie Izby, skoro obowiązkiem organów administracji publicznej jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem narodowym, to wprowadzanie do decyzji wspomnianych pouczeń stanowi także element edukacji w tym zakresie.
Kontrolerzy ubolewają również, że informacji dotyczących ochrony przyrody w miastach nie zamieszczano na stronach internetowych urzędów. Najczęściej witryny samorządów posiadały jedynie wykazy pomników przyrody.
Mimo tak skromnego dorobku związanego z edukacją w obszarze ochrony przyrody w miastach, NIK dopatrzył się kilku pozytywnych działań w tym zakresie. I tak Starostwo Powiatowe w Brodnicy przeprowadziło program pn. „Wprowadzenie zieleni przydrożnej przy drogach powiatowych na terenie powiatu brodnickiego” oraz kolportowało (wydaną przez siebie) książkę dotyczącą przyrody powiatu brodnickiego. Z kolei Urząd Miasta Inowrocławia zrealizował zadanie pn. „Utworzenie z oznakowaniem trwałym ścieżki dydaktycznej z charakterystyką biologiczną różnorodnych gatunków drzew, krzewów, bylin w Parku Solankowym” oraz zlecił wydanie „Przewodnika po dendrologicznej ścieżce dydaktycznej w Parku Solankowym w Inowrocławiu”. największą aktywność w tej dziedzinie zapisana na koncie krakowskiego magistratu, który opracował i rozpowszechnił broszury informacyjne i ulotki poświęcone tematyce ochrony drzew. Materiały te udostępniono również w formie elektronicznej na stronach internetowych Miasta. Miejską witrynę wykorzystano również do zamieszczenia poradników pt. „Czy dobrze pielęgnujesz swą zieleń – drzewa i krzewy”, „Pnącza dla Krakowa” oraz „Pielęgnacja drzew – podstawowe zasady. Urząd Miasta Krakowa nie poskąpił też środków na publikację artykułów w miejskim dwutygodniku, dotyczących głównie zasad prawidłowej pielęgnacji drzew (jeden lub dwa artykuły rocznie). Dodatkowo zakupiono sadzonki drzew i krzewów i rozdano je mieszkańcom podczas imprez edukacyjnych (np. na Dniach Ziemi, Krakowskim Festiwalu Recyklingu), w zamian za zebrane surowce wtórne (w latach 2010-2014 rozdano 71 tys. sadzonek). Wreszcie władze Krakowa zadbały o przeprowadzenie szkoleń w zakresie doboru, sadzenia i pielęgnacji drzew i krzewów dla właścicieli, zarządców, administratorów oraz osób odpowiedzialnych za utrzymanie terenów zieleni w mieście.
Niedoceniana rola zieleni
Rola zieleni w miastach jest nie do przecenienia. Nie tylko pozwala mieszkańcom na kontakt z naturą, ale również minimalizuje uciążliwości związane z życiem w aglomeracjach. Nawet pojedyncze drzewa czy niewielkie ich skupiska sprzyjają zachowaniu odpowiedniej wilgotności powietrza, temperatury czy zatrzymywaniu wody w glebie. Mogą również pełnić funkcje izolacyjną, będąc barierę dla silnych wiatrów, hałasu, kurzu, odoru. Miejskiej roślinności zawdzięczamy także redukcję zanieczyszczenia powietrza. W ostatnim czasie dużo mówi się o złej jakości miejskiego powierza. Wiele polskich miast boryka się z tym problemem, upatrując wśród powodów takiego stanu rzeczy zjawisko tzw. niskiej emisji. Samorządy i administracja centralna wydają miliony na poprawę czystości powietrza. W sukurs w walce z tym problemem przychodzi miejska zieleń. Niestety, nie każdy włodarz gminy to sobie uświadamia. Świadczą o tym chociażby wyniki opisanego wyżej raportu. Niefrasobliwość samorządów w wydawaniu decyzji o wycince drzew staje się nagminna, a zieleń miejska zdaje się zdecydowanie przegrywać z inwestycjami.
Na podstawie raportu pt. „Ochrona drzew w procesach inwestycyjnych w miastach” opracowała Katarzyna Terek
Fot. http://pixabay.com
