Pod koniec października br. na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji (RCL) opublikowany został się Projekt rozporządzenia z 11 września 2019 r. Ministra Środowiska zmieniającego rozporządzenie w sprawie składowisk odpadów. Zawiera on szereg przepisów, mających – w zamyśle projektodawców – poprawić funkcjonowanie składowisk w systemie gospodarki odpadami na terenie Polski.
Poniższa publikacja zawiera uwagi i propozycje zmian do proponowanych przez resort środowiska przepisów. Można je potraktować jako materiał wyjściowy do dyskusji, mogącej pozytywnie wpłynąć na prawne otoczenie gospodarowania odpadami w kontekście zarządzania składowiskami.
Zakaz lokalizacji składowisk odpadów na glebach III klasy…
Pierwsza propozycja dotyczy projektowanej zmiany §1 ust. 1 pkt 9, która rozszerza zakaz lokalizacji składowisk odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne i obojętne także na gleby klas bonitacji III oraz na gleby pochodzenia organicznego.
Warto jednak przemyśleć, czy nie byłoby lepiej, gdyby rozszerzenie zakazu lokalizowania składowisk odpadów na wskazanych powyżej rodzajach gleb nie obejmowało rozbudowy już istniejących tego typu obiektów (§1 ust. 4).
Wydaje się, że bardziej zasadne jest dalsze prowadzenie składowania (po rozbudowie istniejących składowisk o kolejne kwatery), w warunkach obiektów funkcjonujących już na danym terenie od wielu lat i posiadających odpowiednią infrastrukturę, nawet jeśli oznacza to wyłączenie z użytkowania fragmentów działek o glebach III klasy bonitacji (przy wymaganych przepisami rekompensatach), niż zamykanie tych instalacji i tworzenie nowych składowisk lub transportowanie odpadów do odległych instalacji.
Niepotrzebne zmiany w przepisach dotyczących bariery geologicznej dla składowisk odpadów
Ponadto jak się wydaje zasadna byłaby rezygnacja z wprowadzania projektowanej zmiany §4 ust. 5 w zaproponowanym brzmieniu: „Jeżeli bariera geologiczna, o której mowa w ust. 3, posiada naturalne nieciągłości w jednorodności powodujące niespełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, w miejscach występowania nieciągłości uzupełnia się ją o sztucznie wykonaną barierę geologiczną o minimalnej miąższości 0,5 m, zapewniającą przepuszczalność nie większą niż określona w ust. 2, którą wykonuje się w taki sposób, by zapewnić ciągłość bariery geologicznej i by procesy osiadania na składowisku odpadów nie mogły spowodować jej zniszczenia”.
Dotychczasowe brzmienie §4 ust. 5: „W miejscach, gdzie naturalna bariera geologiczna nie spełnia warunków określonych w ust. 2-4, stosuje się sztucznie wykonaną barierę geologiczną o minimalnej miąższości 0,5 m, zapewniającą przepuszczalność nie większą niż określona w ust. 2, którą wykonuje się w taki sposób, by procesy osiadania na składowisku odpadów nie mogły spowodować jej zniszczenia” jest – jak się wydaje – w pełni zgodne z jednoznacznymi i nieskomplikowanymi zapisami Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. UE L 182 z 16.7.1999) w tym zakresie: „Jeśli bariera geologiczna nie spełnia w sposób naturalny powyższych warunków, może zostać uzupełniona sztucznie i wzmocniona innymi sposobami, które zapewniają równoważną ochronę. Sztucznie stworzona bariera geologiczna nie powinna być cieńsza niż 0,5 metra”.
Wprowadzenie trudnych do zdefiniowania, interpretacji i dokumentowania (można tu zadać pytanie: w oparciu o jak szczegółowy zakres badań?) pojęć takich jak:
- posiadanie przez barierę geologiczną „naturalnych nieciągłości w jednorodności”;
- posiadanie przez barierę geologiczną „jednorodności”
będzie prowadziło do krańcowo odmiennych interpretacji przez różne organy warunków geologicznych podłoża projektowanych składowisk.
Z jednej strony bowiem, na podstawie proponowanych zapisów, można byłoby zakazać lokalizacji składowiska w miejscu, gdzie występuje bariera geologiczna, ale posiada ona parametry przepuszczalności niewystarczające (np. współczynnik przepuszczalności k w granicach 1 x 10-7m/s – 1 x 10-8m/s), choć warto zwrócić uwagę, że – zgodnie z dyrektywą 1999/31/WE – w takich sytuacjach bariera geologiczna wymaga uzupełnienia (dla przykładu jest to standardowa i akceptowana sytuacja w Holandii czy Wielkiej Brytanii).
Z drugiej natomiast strony proponowane zapisy mogą prowadzić do inicjatyw zmierzających do miejscowego, „łatania” – uzupełniania „naturalnych nieciągłości w jednorodności”, co jest ryzykownym podejściem i stwarza zagrożenie zanieczyszczenia wód podziemnych w rejonie składowiska.
Zapisy dyrektywy 1999/31/WE i dotychczasowe brzmienie §4 ust. 5 są zrozumiałe, jednoznaczne i stosunkowo łatwe do interpretacji zarówno przez uprawnionych geologów opracowujących dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno-inżynierskie, jak i pracowników regionalnych dyrekcji ochrony środowiska (RDOŚ-ów) czy urzędów marszałkowskich uzgadniających te dokumentacje.
Dodatkowe konstrukcje prawne i nadinterpretacja zapisów dyrektywy 1999/31/WE stwarzają ryzyko powstania kolejnego uregulowania wprowadzającego nieracjonalne, mniej precyzyjne i często ostrzejsze wymagania niż odpowiednie przepisy obowiązujące w innych krajach Unii Europejskiej (UE). Jak wykazuje praktyka taki niejednoznaczny i skomplikowany kształt zapisów będzie prowadził do szeregu odmiennych interpretacji w każdym z 16 województw i w różnych organach.
Przykładem może być tu oryginalna interpretacja zapisów dyrektywy 1999/31/WE w odniesieniu do bariery geologicznej, która pojawiła się kilka lat temu i wskazywała, że należy wymagać istnienia w podłożu lokalizacji projektowanego składowiska odpadów bariery geologicznej „o przynajmniej punktowo występującym w naturalnej barierze współczynniku jej filtracji k <1×10-9 m/s”, i który to zapis, jak się wydaje, nie mógł być konsultowany z żadnym posiadającym elementarne doświadczenie geologiem.
Co z powierzchniami kwater do składowania odpadów niebezpiecznych?
Warto również rozważyć propozycję doprecyzowania proponowanej zmiany §15 ust. 2 lub zrezygnować z tego przepisu. Proponowany zapis brzmi: „Powierzchnia kwater przeznaczonych do składowania odpadów niebezpiecznych powinna być liczona na poziomie maksymalnej rzędnej składowanych odpadów i nie może przekraczać 2 500 m2”.
Powierzchnię kwater można określać w różny sposób, np. do zewnętrznej krawędzi stopy obwałowania (wtedy jest to powierzchnia kwatery po obrysie zewnętrznym). Zwykle jako powierzchnię kwatery tzw. czynną określa się jej powierzchnię do wewnętrznej krawędzi wierzchowiny obwałowania. Takie określanie powierzchni kwater odnosi się do jej konstrukcji i pokazuje w rzucie z góry największy obszar składowania odpadów na kwaterze.
Obliczanie powierzchni kwatery na poziomie maksymalnej rzędnej składowanych odpadów może prowadzić do sytuacji, w której – przy tej samej wielkości kwater (pod względem konstrukcyjnym), ale różnej maksymalnej wysokości składowania – ich powierzchnie będą, w myśl proponowanego zapisu, jednakowe, a równocześnie znacząco różne (biorąc pod uwagę parametry konstrukcyjne kwater), a różnica może się jeszcze dodatkowo zmieniać przy różnych nachyleniach skarpy kwater.
Dodatkowo dla składowiska wielokwaterowego docelowa rzędna składowania dla całego obiektu po zamknięciu może być wyższa niż rzędne dla poszczególnych kwater, co hipotetycznie wprowadzać może dodatkowe komplikacje w wyliczaniu stosunkowo prostego parametru, jakim była dotychczas powierzchnia kwatery.
Proponowany w zmianie rozporządzenia zapis prowadzi do obliczania powierzchni kwatery w odniesieniu nie do konstrukcji kwatery, lecz do ukształtowania bryły złoża docelowo składowanych odpadów i powierzchnia ta może być znacząco różna dla kwater o tej samej wielkości w obrysie zewnętrznym.
Należy zaznaczyć, że istnieje ponadto specyfika składowania odpadów niebezpiecznych, np. dla konstrukcji kwater składowania azbestu, gdzie deponowanie należy zakończyć na poziomie 2 m poniżej terenu.
Jeśli korekta §15 ust. 2. wynika z jakichś bliżej nieznanych problemów interpretacyjnych, może zasadniej byłoby tę minimalną powierzchnię odnosić do maksymalnej dopuszczalnej powierzchni obrysu projektowanego złoża odpadów?
Należy również zaznaczyć, że ani w dyrektywie 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów, ani w Decyzji Rady z 19 grudnia 2002 r. ustanawiającej kryteria i procedury przyjęcia odpadów na składowiska, na podstawie art. 16 i załącznika II do dyrektywy 1999/31/WE (2003/33/WE), która m.in. zawiera przegląd opcji składowania przewidzianych dyrektywą w sprawie składowania, nie wprowadzono minimalnych powierzchni kwater składowania odpadów niebezpiecznych.
Trudno sobie zresztą wyobrazić, aby (przykładowo) zaprojektowane na powierzchni 16 ha składowisko odpadów niebezpiecznych na terenie byłych Zakładów Chemicznych w Tarnowskich Górach (powierzchnia 160 tys. m2) można było podzielić na kwatery po 2500 m2 inaczej niż wirtualnie.
Wydaje się, że zasadne byłoby rozważenie, czy ww. ograniczenia dotyczące powierzchni kwater nie mogłoby być odniesione do określonych, specyficznych rodzajów odpadów niebezpiecznych, jakie ustawodawca miał na myśli, np. do odpadów azbestowych. Można też przemyśleć, czy w ogóle istnieje uzasadnienie dla wprowadzania ww. ograniczenia, i usunąć proponowane zapisy §15 ust. 2.
Podobne rozwiązania nie są raczej stosowane w projektowaniu składowisk odpadów niebezpiecznych w innych krajach UE.
Korekta listy odpadów nadających się do rekultywacji składowisk odpadów
Sporo kontrowersji wywołuje przedstawiona w projekcie propozycja korekty listy odpadów przewidzianych do zastosowania w rekultywacji (w załączniku nr 2) , w odniesieniu do odpadu o kodzie 19 05 03 [kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania)]. Wydaje się, że warto byłoby rozważyć rezygnację z wprowadzonej do projektu rozporządzenia propozycji usunięcia tego rodzaju odpadów z grupy materiałów możliwych do zastosowania podczas rekultywacji.
Zgodnie z §17 ust. 1, projekt rozporządzenia dopuszcza do zastosowania w procesie rekultywacji nie jak dotychczas odpady o kodzie 19 05 03, a tylko ex 19 05 03 Kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) – powstający z przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów selektywnie zebranych.
Należy pamiętać, że program budowy instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (MBP) w Polsce wynikał z konieczności dotrzymania wymagań dyrektywy 1999/31/WE w zakresie ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Dopuszczalne wymagane poziomy składowania tego typu odpadów zostały określone w ww. dyrektywie na 75% w 2010 r., 50% w roku 2013 r. i 35% w 2020 r., w odniesieniu do ilości odpadów ulegających biodegradacji wytwarzanych w 1995 r.
W świetle istniejącej ówcześnie (i również obecnie) infrastruktury w zakresie przetwarzania odpadów oraz wymagań dotyczących recyklingu odpadów, budowa instalacji MBP w ich typowym, rozwijanym w Polsce modelu realnie pozwalała zarówno osiągnąć wymagane poziomy ograniczenia składowania wspomnianych odpadów, jak i przyczynić się do osiągania poziomów recyklingu (w takim zakresie, w jakim wynikają one z obowiązujących przepisów UE).
W ramach prac związanych z uregulowaniami dotyczącymi projektowania i eksploatacji instalacji MBP (obowiązujące niegdyś rozporządzenie w sprawie MBP), szeroko analizowane były również możliwości zagospodarowania produktów procesu, w tym odpadu powstającego po stabilizacji tlenowej jako kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (nienadającego się do wykorzystania) o kodzie 19 05 03. Po weryfikacji sytuacji w innych krajach UE i po analizach jakości odpadu uzyskiwanego w instalacjach MBP jako kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) 19 05 03, dopuszczono zastosowanie tego odpadu w procesach rekultywacji składowisk, jako metody nie stwarzającej zagrożeń dla środowiska.
Jest to obecnie rozwiązanie pozwalające, w sposób nie stwarzający zagrożeń dla środowiska, przy rzetelnym wykonaniu, zagospodarować część stabilizatu, ograniczając jego składowanie do frakcji > 20 mm. Należy przy tym wskazać, że analizy składu kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (nienadającego się do wykorzystania) 19 05 03 po procesach MBP wykazują, że ma on korzystniejsze właściwości i niższe zawartości metali ciężkich niż ustabilizowane komunalne osady ściekowe 19 08 05, które są dopuszczone nie tylko do zastosowania w rekultywacji składowisk (zgodnie z załącznikiem nr 2), ale także do wykorzystania przyrodniczego poza instalacjami.
Obecne przepisy uniemożliwiają zastosowanie kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (nienadającego się do wykorzystania) o kodzie 19 05 03 wytwarzanego w instalacjach MBP w procesach odzysku poza instalacjami, dopuszczając w tych zastosowaniach wyłącznie kompost 19 05 03 powstający z przetwarzania bioodpadów zbieranych selektywnie. Jak się zatem wydaje, przepisy te stanowią wystarczające ograniczenie innego niż rekultywacja składowisk zastosowania tego odpadu. Dlatego sugeruje się pozostawienie dotychczasowego zapisu i dopuszczenie kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (nienadającego się do wykorzystania) o kodzie 19 05 03 do zastosowania w procesach rekultywacji składowisk.
Należy zwrócić uwagę, że ograniczenie możliwości zastosowania ww. odpadu po procesie MBP do procesów rekultywacji przyczyniłoby się do:
- zwiększenia poziomów składowania odpadów w statystykach krajowych i tych kierowanych do Eurostatu,
- zwiększenia już i tak stale wzrastających kosztów eksploatacji instalacji komunalnych (IK), dotąd określanych mianem regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK),
- skrócenia czasów eksploatacji istniejących składowisk IK,
- wzrostu kosztów rekultywacji składowisk.
Jak się wydaje, proponowane rozwiązanie – zmiana zapisów rozporządzenia w odniesieniu do odpadu o kodzie 19 05 03 – nie jest racjonalne i – jeśli miałoby być wprowadzone – powinno być poprzedzone rzetelnymi analizami, wykazującymi uzasadnienie takiej zmiany. Ponadto, jeżeli proponowana zmiana wynika z jakichś bliżej nieznanych analiz, można byłoby wprowadzić parametry graniczne dla stosowania ww. odpadu do rekultywacji.
Należy ponadto zauważyć, że obecnie w części krajów UE kompost wytwarzany z frakcji organicznej wysortowanej z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych jest w dalszym ciągu, przy spełnianiu określonych parametrów, dopuszczany nawet do zastosowań przyrodniczych.
Rekultywacja składowisk odpadów i okrywa rekultywacyjna
W projekcie rozporządzenia zaproponowano zmianę §17 ust. 5. Jest ona związana z rekultywacją i wprowadzeniem dla składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne poniższych wymagań dotyczących okrywy rekultywacyjnej. Według proponowanego przepisu, do rekultywacji winna być zastosowana warstwa drenażowa, żwirowo-piaszczysta, o wartości współczynnika filtracji k większej niż 1 × 10-4 m/s, z systemem drenów, o miąższości nie mniejszej niż 0,5 m oraz wierzchnia warstwa ziemna o miąższości nie mniejszej niż 1 m, z żyzną warstwą gleby, pozwalającą na wegetację roślin.
W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że dyrektywa 1999/31/WE w odniesieniu do warstwy zamykającej składowisko przedstawia określone rekomendacje dla właściwych organów wydających decyzje w sprawie zamknięcia składowiska. Można zastosować je w zależności od potencjalnego zagrożenia dla środowiska.
Proponowany w projekcie rozporządzenia zapis wprowadza natomiast obligatoryjne wymagania dla wszystkich rodzajów składowisk innych niż niebezpieczne i obojętne. Takie same wymagania dotyczą rekultywacji zarówno niewielkich składowisk, często o powierzchni rzędu 0,5 ha, nieprzyjmujących od wielu lat odpadów komunalnych ani pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, jak i większych obiektów, będących obecnie eksploatowanymi instalacjami komunalnymi.
Jeden z proponowanych zapisów odnosi się do warstwy drenażowej. Natomiast zgodnie z zapisami wspomnianej dyrektywy, jest to rekomendacja nie tyle dla warstwy drenażowej co dla „gazowej warstwy drenażowej”. Należy wyraźnie podkreślić, że nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowania takiej warstwy na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na których od wielu lat nie deponuje się odpadów komunalnych ulegających biodegradacji lub na obiektach gdzie przyjmowano odpady z terenów wiejskich, a składowanie zakończono wiele lat temu.
Na obiektach, gdzie takie odpady są lub były składowane, sposób konstrukcji zamknięcia składowiska jest dostosowany do systemu jego odgazowania, zawiera odpowiednie konstrukcje systemów odgazowania pionowego lub poziomego z zastosowaniem warstw drenażowych poziomych bądź pionowych. Ponadto należy wskazać, że w odmienny sposób projektuje się warstwy przykrywające składowisko na jego wierzchowinie, a inaczej na jego skarpach. Skarpy posiadają różne nachylenie, ich powierzchnia jest często znacząco większa niż powierzchnia wierzchowiny. Utrzymanie stabilnej, 0,5-metrowej żwirowo-piaszczystej warstwy drenażowej jest na typowych skarpach mało realne bądź trudne w realizacji i kosztowne.
Jak się wydaje, zdecydowanie bardziej racjonalne niż wprowadzanie proponowanych jednolitych dla wszystkich obiektów wymagań byłoby pozostawienie dotychczasowego zapisu: „5. Minimalna miąższość okrywy rekultywacyjnej dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne powinna umożliwiać powstanie i utrzymanie trwałej pokrywy roślinnej”.
Zaprojektowanie odpowiedniego zamknięcia składowiska i jego uzgodnienie powinno, jak dotychczas, pozostawać w gestii projektantów i odpowiednich organów uzgadniających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla rekultywacji (RDOŚ) czy decyzje w sprawie zamknięcia składowisk (marszałek województwa).
Korzystnym rozwiązaniem mogłoby natomiast być opracowanie uaktualnionych wytycznych dotyczących wymagań w odniesieniu do konstrukcji, eksploatacji i zamknięcia składowiska jako wsparcia dla organów uzgadniających oraz projektantów. Tak rozwiązywany jest m.in. ten problem w innych krajach UE.
Warto zatem zastanowić się, czy nie lepiej zrezygnować z wprowadzania projektowanej zmiany i pozostawić dotychczasowy zapis bez zmian.
Składowiska odpadów powinny spełniać wymogi dyrektywy w zakresie bariery geologicznej i warstwy drenażowej
Przy okazji podjęcia działań zmierzających do zmiany rozporządzenia w sprawie składowisk uzasadnione byłoby rozważenie korekty dotychczasowych przepisów §30 ust. 2 i 3:
„2. Wymagań określonych w §4 nie stosuje się do składowiska odpadów, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed dniem 25 kwietnia 2003 r., o ile zarządzający składowiskiem odpadów, prowadząc jego monitoring przez okres nie krótszy niż dwa lata od dnia 25 kwietnia 2003 r., wykazał brak negatywnego oddziaływania składowiska na wody powierzchniowe i podziemne.
3. Wymagań w zakresie minimalnej miąższości oraz wodoprzepuszczalności warstwy drenażowej, określonych w §5 ust. 2, nie stosuje się do składowisk odpadów, dla których pozwolenie na budowę wydano przed dniem 25 kwietnia 2003 r. i budowę rozpoczęto przed dniem 12 marca 2010 r.
Jak się wydaje nie ma potrzeby utrzymania ww. przepisów w istniejącym brzmieniu. Odpowiednie regulacje zapisane w Traktacie Akcesyjnym dotyczące składowania odpadów komunalnych wskazują, że wymagane było (i raczej nadal jest) doprowadzenie sektora składowania odpadów komunalnych do takiego poziomu, żeby po 1 lipca 2012 roku wszystkie odpady w kraju były składowane na składowiskach spełniających wymagania dyrektywy w sprawie składowania odpadów 1999/31 WE. Czyli takie wymagania, przynajmniej w zakresie bariery geologicznej i warstwy drenażowej. powinny spełniać wszystkie składowiska, także te budowane w oparciu np. o ciągle odnawiane (nie zmieniane) pozwolenie na budowę.
Śródtytuły od redakcji
