11 sierpnia 2016 r. opublikowano Uchwałę Nr 88 Rady Ministrów z 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 (KPGO 2022), a obecnie trwają prace nad aktualizacjami planów na szczeblu wojewódzkim. Można odnieść wrażenie, że projektodawcy wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO) bardzo mocno wzorują się na unijnych wymogach odnoszących się do tzw. gospodarki o obiegu zamkniętym – czasem nawet nie bacząc na skutki z tym związane.
Ochrona przewidziana w nowelizacji ustawy o odpadach
6 lutego 2015 r. weszła w życie Ustawa z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2015 r. poz. 122), której przepisy nakazującą m.in. dokonanie aktualizacji WPGO, w tym poprzez przyjęcie planów inwestycyjnych. Nowelizacją tą ustawodawca wprowadził zasadę, że jeśli instalacja do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania (MBP) zmieszanych odpadów komunalnych nie została ujęta w WPGO, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tym obiekcie (art. 38a ustawy o odpadach). Odrębnym, złożonym problemem prawnym pozostaje rozumienie sformułowania „ujęcie w WPGO”.
Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 wspomnianej nowelizacji, powyższego przepisu nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 Ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2011 r. nr 152, poz. 897 – u.c.p.g), jeżeli ich budowę rozpoczęto przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Kolejny ustęp tego artykułu stanowi natomiast, że instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 u.c.p.g., uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania WPGO, jeżeli jej budowę rozpoczęto przed dniem wejścia w życie nowelizacji, a więc przed 6 lutego 2015 r.
Wydaje się więc, że jeśli takiemu obiektowi wydano stosowne zezwolenia, a jego budowa rozpoczęła się przed wspomnianą wyżej datą, wówczas przysługuje mu ochrona prawna. Wtedy autorzy projektu WPGO nie mogą odmówić wpisania takiego zakładu do tego planu. Tymczasem w niektórych województwach mamy do czynienia z klasyczną sytuacją, w której przepis „nie przyjął się” i ustawowo gwarantowane ujęcie w uchwale wykonawczej do WPGO nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia interesów podmiotu prowadzącego taką instalację.
WPGO i niekorzystna sytuacja przedsiębiorców
Co może zrobić podmiot pozbawiony oczekiwanych możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, skoro spełnił wszystkie wymagane prawem warunki i podjął się realizacji przedsięwzięcia, mając na uwadze, że budowana instalacja zostanie ujęta w aktualizacji WPGO? Charakter źródeł prawa, ich systematyka i hierarchia, szczegółowe zasady wykładni i reguły kolizyjne – umiejętnie zastosowane – są w stanie ochronić przedsiębiorcę. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, m.in. orzeczenie z 11 lutego 1992 r. (sygn. akt K 14/91) oraz wyroki z 23 listopada 1998 r. (sygn. akt SK 7/98), z 22 czerwca 1999 r. (sygn. akt K 5/99), z 30 marca 2005 r. (sygn. akt K 19/02), z 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05), z 18 września 2006 r. (sygn. akt SK 15/05) i z 8 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 31/10), ochrona praw nabytych obejmuje sferę zarówno publiczną, jak i prywatną, a jej zakres jest niezwykle szeroki – na ochronę zasługują bowiem nie tylko prawa nabyte w drodze decyzji czy ustaw, ale także ostatecznie ukształtowanych oczekiwań.
Realia funkcjonowania systemu a nie wskaźniki
W swej treści KPGO 2022 powołuje się na dokumenty przyjęte na poziomie unijnym i krajowym, wpisując się w wyznaczoną w nich strategię. Jednym z takich dokumentów jest decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1386/2013/UE z 20 listopada 2013 r. w sprawie ogólnego unijnego programu działań w zakresie środowiska do 2020 r. „Dobra jakość życia z uwzględnieniem ograniczeń naszej planety” (Dz. Urz. UE z 28.12.2013, L 354), w której określono zadania w zakresie gospodarki odpadami, w tym m.in. „stopniowe wycofywanie składowania odpadów nadających się do recyklingu lub odzysku”. Z kolei Dyrektywa Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów w art. 6 wskazuje, że prawodawca unijny wymaga, aby składowano wyłącznie odpady poddane uprzedniej obróbce, we właściwy sposób dobierając rodzaj składowiska – zgodnie z wymogami wynikającymi z charakteru odpadów. Nie wskazuje jednak, że należy w ogóle zrezygnować z procesu składowania.
W KPGO 2022 w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi ulegającymi biodegradacji również przyjęto za cel zmniejszenie ilości takich odpadów, kierowanych na składowiska, tak aby w 2020 r. nie deponowano więcej niż 35% masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. (4,38 mln Mg). W innym miejscu KPGO 2022 czytamy: „wzrasta udział komunalnych odpadów ulegających biodegradacji selektywnie zbieranych „u źródła” i zagospodarowanie ich w inny sposób niż składowanie, co jest zgodne zarówno z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, jak i z obowiązującymi przepisami w zakresie ograniczenia oraz zakazu składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji”. A contrario, prawodawca przewidział konieczność istnienia składowisk w akcie wyższym rangą niż projektowane WPGO.
Warto również zauważyć, że krajowy projektodawca w KPGO 2022 wskazuje czynniki mogące mieć wpływ na powstawanie nielegalnych miejsc składowania odpadów komunalnych. Należą do nich m.in. obniżanie kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminy przez ustanowienie zbyt rzadkiej częstotliwości odbierania odpadów komunalnych lub zbyt niskiego limitu ilościowego odbieranych odpadów w stosunku do potrzeb. Wynika stąd, że zmiany powinny być dokonywane w sposób celowy, a sztuczne obniżenie wydajności systemu składowania odpadów wcale nie doprowadzi do automatycznego obniżenia faktycznego zapotrzebowania. W efekcie może to doprowadzić do tworzenia ”dzikich wysypisk śmieci”, czyli przynieść efekty odwrotne od zamierzonych. Przyjęcie z góry, że skutecznie, z dnia na dzień, uda się doprowadzić do funkcjonowania systemu gospodarki o obiegu zamkniętym jest wysoce ryzykowne. Każdy plan powinien stawiać cele realne do spełnienia, a nie być wyrazem „chciejstwa” jego autorów.
Na to, że zamykanie składowisk nie stanowi wymogu absolutnego, wskazują też zapisy KPGO 2022 odnoszące się do innych metod odzysku i unieszkodliwiania odpadów: „termicznemu przekształcaniu nie powinno być poddawane więcej niż 30% wytworzonych odpadów komunalnych. Hierarchia sposobów postępowania z odpadami i cele do osiągnięcia w perspektywie do 2030 r. wskazują na konieczność znacznej redukcji ilości składowanych odpadów oraz ograniczenia składowania wyłącznie do odpadów uprzednio przetworzonych. W związku z powyższym, nie znajduje uzasadnienia powstawanie kolejnych składowisk odpadów przeznaczonych do składowania odpadów komunalnych. Jednakże szczegółowa analiza w tym zakresie należy do marszałków województw”. Z pewnością dokonanie takiej analizy konieczne jest w każdym przypadku.
Gospodarka odpadami – system naczyń połączonych
Przyjęte cele dotyczące osiągnięcia poziomów recyklingu odpadów komunalnych oraz działania je realizujące z założenia mają doprowadzić do wzrostu ilości odpadów zbieranych selektywnie, a w konsekwencji – do zmniejszenia strumienia zmieszanych odpadów komunalnych. Zakłada się więc, że instalacje MBP mają dopełniać system gospodarki odpadami, docelowo służąc doczyszczaniu odpadów selektywnie zebranych. Ponadto w KPGO 2022 określono ograniczenia dotyczące zastosowania metody termicznego przekształcania odpadów komunalnych do maksymalnie 30% w skali kraju oraz województwa. W związku z tym metody termicznego zagospodarowania odpadów komunalnych ma stanowić jedynie uzupełnienie systemu, znajdując zastosowanie wyłącznie dla odpadów, których nie będzie można wykorzystać materiałowo.
Oczywistym więc jest, że unieszkodliwianie odpadów przez ich składowanie jest jedną z najmniej pożądanych przez ustawodawcę metod przetwarzania odpadów. Jednak w obecnych warunkach metody tej nie da się wyeliminować i projektodawcy WPGO powinni uwzględniać to w zapisach planów wojewódzkich. Wzrost odpadów poddawanych odzyskowi ma się z założenia zwiększać, ale – jak pokazują doświadczenia innych krajów rozwiniętych – następować to będzie stopniowo, w dłuższej perspektywie czasowej, przy zastosowaniu przede wszystkim odpowiednich instrumentów ekonomicznych (np. opłat za korzystanie ze środowiska).
fot. na otwarcie sozosfera.pl
