Zabezpieczenie roszczeń

Zabezpieczenie roszczeń w procedurze uzyskiwania zezwoleń

Począwszy od wejścia w życie nowelizacji ustawy o odpadach z lipca 2018 r. (Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw – DzU z 2018 r., poz. 1592), wysokość i forma zabezpieczenia roszczeń stanowi nowy element zezwolenia na zbieranie i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów oraz pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Wprowadzenie na etapie uzyskiwania tych decyzji obowiązku ustanawiania zabezpieczenia roszczeń ma być rozwiązaniem, które spowoduje znaczące zmniejszenie liczby występujących problemów w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami.

Zabezpieczenie roszczeń – jaką może mieć formę i kto powinien je ustanowić?

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, z wyłączeniem zarządzającego składowiskiem odpadów, powinien ustanowić zabezpieczenie roszczeń w odpowiedniej wysokości na wypadek konieczności pokrycia kosztów wykonania zastępczego: decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a także obowiązku usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku (w tym także w przypadku cofnięcia zezwolenia) – art. 48a ust. 1 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. DzU z 2020 r. poz. 797).

Zabezpieczenie roszczeń może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub umowy ubezpieczenia, a jego wysokość oblicza się, uwzględniając maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, która jednocześnie może być magazynowana (określoną w zezwoleniach na zbieranie lub na przetwarzanie odpadów). Szczegółowe zasady dokonywania obliczeń reguluje Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 7 lutego 2019 r. w sprawie wysokości stawek zabezpieczenia roszczeń (DzU z 2019 r. poz. 256).

Zabezpieczenie roszczeń – pojawiają się rozbieżności interpretacyjne

Jednym z kluczowych obowiązków posiadacza odpadów jest utrzymywanie ustanowionego zabezpieczenia roszczeń przez okres obowiązywania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów i po zakończeniu tego zezwolenia, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o zwrocie zabezpieczenia. Niedotrzymanie tego obowiązku nie tylko może wiązać się z cofnięciem zezwolenia, ale także stanowi przesłankę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Dopiero od niedawna dostrzega się stosowanie powyższych regulacji w praktyce, co wynika zapewne z tego, iż organy rozpatrują aktualnie wnioski, złożone do 5 marca 2020 r. o wydanie decyzji dostosowujących posiadane zezwolenia do nowych wymogów prawnych, wynikających głównie ze wspomnianej nowelizacji ustawy o odpadach z lipca 2018 r. Praktyka stosowania powyższych przepisów pokazuje, iż po stronie zarówno posiadaczy odpadów zobowiązanych do ustanowienia zabezpieczenia roszczeń, jak i organów właściwych do wydawania zezwoleń często pojawiają się wątpliwości, a w konsekwencji – rozbieżności interpretacyjne dotyczące poszczególnych rozwiązań. Na kanwie poszczególnych stanów faktycznych, problemy występują m.in. w obszarze ustalania wysokości stawki, a następnie samego zabezpieczenia roszczeń, zwłaszcza w sytuacjach, gdy magazynowane są odpady należące do różnych kategorii (§2 ust. 3-6 rozporządzenia).

Zabezpieczenie roszczeń – żądania organów dotyczące objętego okresu

Przedstawiciele branży sygnalizują także problemy związane z żądaniami organów, w toku postępowania o uzyskanie decyzji bądź jej zmianę, aby przedkładane zabezpieczenie roszczeń, czy to w postaci polisy ubezpieczeniowej, gwarancji ubezpieczeniowej, czy też gwarancji bankowej obejmowało jednorazowo cały okres obowiązywania decyzji bądź wręcz miało charakter „bezterminowy” (a nie np. roczny).

Biorąc pod uwagę powyższe, należy w pierwszej kolejności wskazać, iż – zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 13b ustawy o odpadach (a także z art. 10 i art. 14 nowelizacji z lipca 2018 r. dotyczących wniosku „dostosowawczego”) – jednym z elementów wniosku o uzyskanie zezwolenia (lub jego zmianę) na zbieranie lub przetwarzanie odpadów jest wskazanie przez posiadacza odpadów na proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń. Należy przy tym mieć na uwadze, że wybór formy zabezpieczenia roszczeń należy do wnioskodawcy, a żaden przepis nie stanowi podstaw ku temu, by organ mógł narzucić określoną formę zabezpieczenia. W toku postępowania o wydanie decyzji, organ wydaje postanowienie określające formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Ustawodawca wprowadza modyfikacje treści zabezpieczenia roszczeń

W zależności od przyjętej formy zabezpieczenia roszczeń, ustawodawca wprowadza odpowiednie modyfikacje co do jego treści. Tytułem przykładu, art. 48a ust. 5 ustawy o odpadach stanowi, że w gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisie ubezpieczeniowej stwierdza się, iż w dowolnym czasie, do wydania ostatecznej decyzji o zwrocie gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej, o której mowa w ust. 18, w razie wystąpienia negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu Ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, powstałych w wyniku niewywiązania się przez podmiot z obowiązków określonych w niniejszej ustawie, w tym obowiązków wynikających z posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, lub konieczności usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania, bank lub zakład ubezpieczeniowy uregulują zobowiązania na rzecz organu prowadzącego egzekucję tych obowiązków.

W odniesieniu do formy gwarancji bankowej lub gwarancji ubezpieczeniowej ustawa wskazuje także, że gwarantem może być wyłącznie instytucja finansowa:

  1. upoważniona do gwarantowania długu celnego;
  2. mająca siedzibę na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 48a ust. 6 ustawy o odpadach).

Zabezpieczenie roszczeń w postaci gwarancji bankowej reguluje umowa pomiędzy bankiem a beneficjentem gwarancji

Nadto, zgodnie z art. 48a ust. 10 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany wpłacić zabezpieczenie roszczeń w formie depozytu i poinformować o tym organ właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów albo złożyć oryginały gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej organowi, o którym mowa w ust. 9, w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia, o którym mowa w ust. 7 lub 8.

Wobec powyższego nie można tracić z pola widzenia, że zarówno gwarancja bankowa, gwarancja ubezpieczeniowa, jak i polisa ubezpieczeniowa stanowią swoistego rodzaju umowę, zawieraną odpowiednio przez bank bądź zakład ubezpieczeń, z beneficjentem gwarancji (polisy). W odniesieniu do gwarancji bankowej, o której stanowi art. 81 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j. DzU z 2019 r. poz. 2357), wskazuje się m.in., że głównym źródłem gwarancji bankowej jest umowa pomiędzy bankiem-gwarantem a beneficjentem gwarancji, a gwarancja jest w istocie pozakodeksową umową nazwaną, uregulowaną w prawie bankowym1.

Termin obowiązywania zabezpieczenia roszczeń ustalany przez strony umowy

Biorąc pod uwagę powyższe, już w oparciu o przywołane regulacje nie powinno być wątpliwości, iż poza ww., wyraźnie wskazanymi w ustawie o odpadach, modyfikacjami treści stosunku umownego gwarancji bankowej, ubezpieczeniowej czy polisy ubezpieczeniowej, ustawodawca nie wprowadza żadnych treści co do nałożenia obowiązku wprowadzenia do gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej bądź polisy konkretnych terminów ich obowiązywania. Ustalenie terminu obowiązywania każdej z tych umów (bądź przyjęcie, że ma ona charakter bezterminowy) zostało pozostawione uznaniu stron umowy i, poza wyraźnie wyartykułowanymi w przepisach szczególnych elementami umowy, nie ma prawnych podstaw, by kwestie te interpretować rozszerzająco.

Poszukując analogicznych rozwiązań, wskazać można np. na art. 41b ustawy o odpadach, który wprowadza modyfikacje i określone wymagania odnośnie postanowień czy formy umowy dzierżawy (akt notarialny, zawarcie stosownych oświadczeń). I w tym wypadku, poza wyraźnie wskazanymi elementami dodatkowymi umowy, nie ma żadnych podstaw, by doszukiwać się, niewymienionych w przepisie prawa elementów dodatkowych umowy, aniżeli te wynikające z regulacji kodeksowej, kształtującej stosunek dzierżawy.

Ustawa o odpadach nie definiuje, na czym ma polegać „utrzymywanie” zabezpieczenia roszczeń

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zauważyć, iż ustawodawca nałożył na posiadacza odpadów obowiązek utrzymywania ustanowionego zabezpieczenia roszczeń przez okres obowiązywania zezwoleń na zbieranie lub na przetwarzanie odpadów i po zakończeniu ich obowiązywania, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o zwrocie zabezpieczenia roszczeń, o której mowa w ust. 18 (art. 48a ust. 11 ustawy o odpadach). Jednak ustawa o odpadach nie definiuje, na czym ma polegać „utrzymywanie” zabezpieczenia roszczeń. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego2, słowo „utrzymywać” oznacza m.in. „zachować w stanie niezmienionym, należytym”.

Nieuzasadniona i nie poparta przepisami ingerencja w stosunek umowy

Na gruncie wspomnianego art. 48a ust. 11 ustawy o odpadach, w żadnym razie nie można próbować wywodzić, że obowiązkiem posiadacza odpadów jest ustanowienie zabezpieczenia roszczeń od razu na cały okres obowiązywania zezwolenia (np. na 10 lat). Należy zauważyć, iż w przypadku pozwolenia zintegrowanego, wydawanego z reguły na czas nieoznaczony, stanowiłoby to nieuprawnioną podstawę do żądania, aby zabezpieczenie roszczeń ustanowione było na czas nieoznaczony.

Przyjęcie takiej interpretacji stanowiłoby jednak nic innego jak bezzasadną, nie popartą żadnym przepisem obowiązującego prawa, ingerencję w stosunek umowny gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej czy umowy ubezpieczeniowej.

W odniesieniu do przywołanego art. 48a ust. 11 ustawy o odpadach, należy stwierdzić, iż obowiązek utrzymywania ustanowionego zabezpieczenia roszczeń przez cały okres obowiązywania zezwolenia to nic więcej aniżeli konieczność zapewnienia (dopilnowania), aby zawarta umowa trwała co najmniej przez okres obowiązywania i wykonywania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.

Zabezpieczenie roszczeń od początku obowiązywania ustawy o odpadach

W odniesieniu do powyższego należy zauważyć, że instytucja zabezpieczenia roszczeń funkcjonuje w ustawie odpadach od początku jej obowiązywania. Obowiązki związane z koniecznością ustanowienia zabezpieczenia roszczeń odnoszą się bowiem także do podmiotu zarządzającego składowiskiem. Zgodnie z art. 125 ustawy o odpadach, zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do ustanowienia zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, w rozumieniu wspomnianej ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w związku z prowadzeniem składowiska odpadów. Analogicznie jak przy zezwoleniu na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, zabezpieczenie roszczeń może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej, a obowiązkiem zarządzającego składowiskiem jest utrzymywanie ustanowionego zabezpieczenia roszczeń przez okres zarządzania przez niego składowiskiem odpadów. Powyższe oznacza, że umowa gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej czy polisa powinny obowiązywać aż do zakończenia fazy poeksploatacyjnej składowiska, co bynajmniej nie oznacza, że obowiązkiem gwaranta jest ustanowienie zabezpieczenia roszczeń jednorazowo na cały okres fazy eksploatacyjnej, a następnie 30-letni okres fazy poeksploatacyjnej składowiska, liczony od dnia zakończenia rekultywacji składowiska.

Źródła:

  1. A. Kawulski, Prawo bankowe, Komentarz, Lexis Nexis, 2013 r.; por. także wyrok SN z dnia 20.12.2012 r., I CKU 30/96.
  2. https://sjp.pwn.pl/slowniki/utrzymywa%C4%87/html.

fot. sozosfera.pl, śródtytuły od redakcji

Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners

reklama

reklama

reklama

reklama

reklama

reklama