Wytyczne Ministra Klimatu w sprawie postępowania z odpadami w czasie występowania koronawirusa nie rozwiewają wątpliwości wobec specustawy. Wręcz przeciwnie, zarówno przedsiębiorcy gospodarujący odpadami, jak i gminy nadal mogą mieć uzasadnione obawy co do działań wdrażanych w tym obszarze w związku z pandemią.
3 kwietnia 2020 r. Minister Klimatu oraz Główny Inspektor Sanitarny ogłosili Wytyczne w sprawie postępowania z odpadami w czasie występowania koronawirusa. Ich analiza prowadzi do wniosku, że uwagi zasygnalizowane w artykule „Gospodarka odpadami w obliczu koronawirusa SARS-CoV-2” pozostają aktualne. Co więcej, wspomniane Wytyczne nie przystają do obowiązujących przepisów, w tym do Ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tzw. specustawa).
Poniżej omówiono najbardziej kontrowersyjne zalecenia zawarte w Wytycznych.
Moc wiążąca Wytycznych
Na wstępie należy wyjaśnić, że omawiane Wytyczne nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa. Nie mają one więc charakteru wiążącego. Mogę stanowić, co najwyżej, zalecenia w zakresie jasnego i jednolitego stosowania prawa. W każdym razie powinny pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami.
Obowiązkowa selektywna zbiórka odpadów
Zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.), gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. W szczególności zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Gminy tworzą przy tym punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK-i) w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej wymienionych wyżej frakcji odpadów.
Powyższe obowiązki realizowane są poprzez postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. W tym zakresie prawodawca wymaga, aby określał on szczegółowe wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej ww. frakcje, a także selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez PSZOK-i.
Wymóg prowadzenia na terenie gminy selektywnej zbiórki przewiduje także rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów.
Z powyższymi obowiązkami gminy skorelowane są wymogi dotyczące właścicieli nieruchomości. To oni bowiem zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz we wspomnianym rozporządzeniu.
W związku z powyższym odpady takie jak maseczki czy rękawiczki wytworzone przez osoby zdrowe w miejscu pracy, komunikacji miejskiej, podczas zakupów, w ramach środków zapobiegawczych, powinny być wyrzucane do pojemnika oznaczającego materiał, z którego zostały wykonane. Przykładowo więc lateksowe czy nitrylowe rękawiczki powinny być wyrzucane do pojemnika oznaczonego „metale i tworzywa sztuczne”. Potwierdza to przede wszystkim §4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, ale również Ministerstwo Klimatu, wyjaśniając na łamach portalu naszesmieci.mos.gov.pl, że: „śmieci wykonane z gumy czy kauczuku należy wrzucać do pojemników na tworzywa sztuczne”.
Co istotne, specustawa nie zmienia dotychczasowych przepisów dotyczących selektywnej zbiórki odpadów. Jednak trzeba odnotować, że wyposażyła ona wojewodę w możliwość zmiany lub wyłączenia, w drodze zarządzenia, wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Selektywna zbiórka odpadów a Wytyczne Ministra Klimatu
Tymczasem z Wytycznych wynika, iż odpady wytworzone przez osoby zdrowe, takie jak środki zapobiegawcze (maseczki, rękawiczki) stosowane, przykładowo, w miejscu pracy, komunikacji miejskiej, w trakcie zakupów, w celu minimalizacji ryzyka zarażenia i rozprzestrzeniania się koronawirusa, powinny być wyrzucane do pojemnika lub worka na odpady zmieszane. Tym samym zalecenie to nie znajdzie uzasadnienia prawnego, chyba że wojewoda wyda stosowne zarządzenie.
Warto tu zauważyć, że zarządzenie może zostać wydane na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Powstaje zatem pytanie, czy Wytyczne Ministra Klimatu nie stanowią impulsu do złożenia stosownych wniosków przez władze gminne. Należy jednak się zastanowić, czy zakwalifikowanie maseczek lub rękawiczek do odpadów zmieszanych będzie w jakikolwiek sposób przeciwdziałało koronawirusowi. Wydaje się, że bez zastosowania dodatkowych instrumentów prawnych (np. wydzielenia tych odpadów z odpadów komunalnych do oddzielnego strumienia) taki zabieg nic nie da.
Hierarchia sposobów postępowania z odpadami na etapie ich transportu w czasie pandemii koronawirusa
Przepisy ustawy o odpadach wyraźnie wskazują, że zmieszane odpady komunalne muszą być transportowane do instalacji komunalnej zapewniającej mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie z nich frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku. Zgodnie z przyjętą hierarchią, przekazywanie odpadów do unieszkodliwiania jest ostatecznością.
Co istotne, specustawa pozwoliła wojewodom na wydawanie poleceń dotyczących odpadów komunalnych będących odpadami wytwarzanymi w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 innymi niż odpady medyczne o właściwościach zakaźnych. Warto przypomnieć, że takie polecenia mogą nakazywać:
- przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do innych instalacji niż instalacje komunalne zapewniające mechaniczno-biologiczne przetwarzanie tych odpadów i wydzielanie z nich frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku;
- składowanie lub termiczne przekształcanie odpadów komunalnych bez (jakichkolwiek lub określonych) wstępnych procesów przetwarzania.
Transport odpadów a Wytyczne Ministra Klimatu
Wytyczne Ministra Klimatu zalecają gminom zorganizowanie odpowiedniego transportu worków z odpadami wytworzonymi przez osoby objęte izolacją bezpośrednio do instalacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
Gminy nie mają jednak kompetencji w tym zakresie właśnie ze względu na wspomnianą wcześniej hierarchię sposobów postępowania z odpadami.
Dopuszczalność transportowania omawianej grupy odpadów bezpośrednio do unieszkodliwiania jest wysoce wątpliwa, nawet w przypadku wydania przez wojewodę polecenia na podstawie specustawy. Warunkiem bowiem jest wystąpienie na obszarze województwa braku technicznych i organizacyjnych możliwości unieszkodliwiania odpadów. Aktualne pozostaje więc pytanie postawione w poprzednim artykule, a mianowicie: w jaki sposób ocenić wystąpienie przesłanki braku możliwości unieszkodliwiania, skoro omawiane odpady nie są dedykowane temu procesowi? W odniesieniu do odpadów komunalnych polecenie będzie miało sens jedynie w przypadku, gdy odpady te zostaną zwolnione ze wstępnych procesów przetwarzania.
Warto także zauważyć, że – zgodnie z Wytycznymi – alternatywą dla transportu odpadów komunalnych bezpośrednio do instalacji unieszkodliwiania odpadów jest ich transport do wyznaczonych przez gminę miejsc zbierania odpadów komunalnych wytworzonych przez osoby objęte izolacją. W tym kontekście pojawia się jednak pytanie, jaka jest podstawa prawna umożliwienia gminom wdrażania szczególnych mechanizmów postępowania z odpadami komunalnymi wytwarzanymi przez osoby objęte izolacją.
Warto spostrzec, że w przypadku poleceń specustawa nie daje organom gminnym możliwości złożenia wniosku o wydanie takiego aktu przez wojewodę, jak ma to miejsce w sytuacji wydawania zarządzeń w przedmiocie zmiany lub wyłączenia selektywnego zbierania odpadów.
Hierarchia sposobów postępowania z odpadami na etapie ich odzysku w czasie pandemii koronawirusa
Analogicznie jak w przypadku transportu odpadów, przepisy prawa, w tym specustawa, nie derogują hierarchii sposobów postępowania z odpadami również w zakresie odzysku. W szczególności należy zauważyć, że – zgodnie z obowiązującymi przepisami – podmioty zajmujące się zagospodarowaniem odpadów przetwarzają je na podstawie wydanych zezwoleń czy pozwoleń. Akty te opisują procesy technologiczne gospodarowania odpadami (w tym ich odzysku) i, co do zasady, nie przewidują możliwości rezygnacji z odzysku na rzecz unieszkodliwiania. Postępowanie wbrew omawianym aktom administracyjnym powoduje nałożenie sankcji, których finałem może być zakończenie prowadzenia działalności gospodarowania odpadami przez podmioty z tej branży.
Wśród wytycznych, skierowanych m.in. przez Ministra Klimatu do podmiotów zajmujących się zagospodarowaniem odpadów, przewiduje się następujące zalecenie: odpady w workach w określonym kolorze lub oznaczone symbolem, wytwarzane przez osoby objęte izolacją, nie powinny być przetwarzane z udziałem osób sortujących; w przypadku braku możliwości przetwarzania takich odpadów wyłącznie na liniach całkowicie zautomatyzowanych bez udziału człowieka, odpady te należy kierować bezpośrednio do unieszkodliwiania (preferowany proces unieszkodliwiania to termiczne przekształcanie lub bezpośrednie składowanie, najlepiej na składowiskach z instalacją do aktywnego odgazowania).
Tymczasem należy zauważyć, że:
- funkcjonujące w kraju instalacje odzysku odpadów nie są w pełni zautomatyzowane;
- sposób postępowania z odpadami nie może zależeć od rodzaju linii sortowniczej odpadów; wyznaczany jest przepisami oraz warunkami stosownych zezwoleń czy pozwoleń;
- prawo nie pozwala podmiotowi przetwarzającemu odpady komunalne na podjęcie decyzji o przekierowaniu odpadów do unieszkodliwiania, bez poddania ich wcześniej odzyskowi, niezależnie od przyczyny;
- specustawa dopuszcza wydanie przez wojewodę polecenia wyłącznie w razie braku technicznych i organizacyjnych możliwości unieszkodliwienia odpadów, a nie braku technicznych możliwości linii sortowniczej (odzysku).
Magazynowanie odpadów w czasie pandemii koronawirusa
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Przywołany ust. 7 stanowi, że Minister Klimatu może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dla magazynowania odpadów, kierując się właściwościami odpadów, wymaganiami ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz ograniczeniem uciążliwości związanych z magazynowaniem odpadów.
Z kolei z art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach wynika, że odpady mogą być magazynowane, jeżeli taka konieczność wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych.
Zarówno w ustawie o odpadach, jak i w specustawie nie wskazano innych wymagań wobec magazynowania odpadów.
Magazynowanie odpadów a Wytyczne Ministra Klimatu
Tymczasem Wytyczne Ministra Klimatu zalecają, aby odpady selektywnie zbierane były w miarę możliwości magazynowane przez dziewięć dni przed skierowaniem ich do przetworzenia.
Jako że do tej pory Minister Klimatu nie wydał na podstawie wspomnianej delegacji ustawowej rozporządzenia, które uzasadniałoby magazynowanie odpadów przez określony czas ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzi, podmioty zajmujące się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów nie mają innej możliwości niż dostosowanie czasu ich magazynowania do czynników organizacyjnych i technologicznych. W niektórych przypadkach wskazane Wytyczne zostaną spełnione, ale nie będzie to wynikało z przeciwdziałania koronawirusowi.
Warto mieć także na względzie, że Główny Inspektor Sanitarny nie jest do końca konsekwentny, bowiem w stanowisku z 17 marca 2020 r. nie przewidział, aby odpady pochodzące od osób poddanych kwarantannie były magazynowane przez określony czas.
Odnosząc się do aspektów praktycznych, warto spostrzec, że – co do zasady – magazynowanie odpadów odbywa się w konkretnych miejscach określonych w zezwoleniach i pozwoleniach. Możliwy jest zatem scenariusz, w którym magazynowanie odpadów selektywnie zbieranych przez czas określony w Wytycznych uniemożliwi magazynowanie innych odpadów. Jak bowiem wskazano w art. 25 ust. 4a ustawy o odpadach, w ramach zbierania odpadów maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które w tym samym czasie mogą być magazynowane, nie może przekroczyć połowy maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku, określonej w zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów lub pozwoleniu na wytwarzanie odpadów uwzględniającym zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
Zmiana umów o zamówienia publiczne, a może nowe przetargi?
Wydanie zarządzeń lub poleceń na podstawie specustawy oraz uwzględnienie Wytycznych Ministra Klimatu prowadzi do wniosku, że obecnie obowiązujące umowy na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych nie przystawałyby do nowej rzeczywistości.
Oczywiście, na myśl nasuwa się możliwość zmiany umów w trybie art. 15r specustawy. Nie można także odrzucić koncepcji zawarcia przez gminy nowych umów na odbieranie i zagospodarowanie odpadów, o których mowa w Wytycznych Ministra Klimatu.
Rozważenia warte jest również wyłączenie przez niektóre gminy trybu przewidzianego w prawie zamówień publicznych, z powołaniem się na art. 6 ust. 1 specustawy. Zgodnie z tym przepisem, do zamówień na usługi lub dostawy niezbędnych do przeciwdziałania COVID-19 nie stosuje się przepisów Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych, jeżeli zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia publicznego.
Taką tezę można postawić na podstawie stanowiska Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, wedle którego przepis ten obejmuje nie tylko zakup sprzętu medycznego, wyrobów medycznych czy środków ochrony indywidualnej, ale również wyposażenie stanowisk pracy lub dostosowanie infrastruktury informatycznej zamawiającego do pracy zdalnej. Nie sposób więc będzie odmówić słuszności stanowisku danej gminy, która uzna, że – ze względu na rosnącą liczbę przypadków zachorowań i konieczność ochrony zdrowia społeczności gminnej – zasadne będzie zawarcie umów na odbiór i zagospodarowanie odpadów, np. pochodzących z miejsc izolacji lub kwarantanny, w trybie bezprzetargowym.
Niezależnie od tego, jaką drogę wybiorą gminy, konieczne będzie uprzednie usunięcie opisywanych nieścisłości. W artykule opisano jedynie wybrane aspekty prawne. Niewątpliwie problemów prawnych jest więcej, ale ich analiza wykracza poza ramy tej publikacji. Przykładowo, zarówno specustawa, jak i Wytyczne Ministra Klimatu, chociaż przewidują odejście od dotychczasowych zasad postępowania z odpadami, to nie proponują dostosowawczych rozwiązań w zakresie tzw. Bazy danych odpadowych (BDO) czy też ochrony danych osobowych (RODO).
fot. na otwarcie sozosfera.pl
Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z SZYMAŃCZYK ROMAN DERESZ KANCELARIA ADWOKACKA SP. P.
