Wizyjny system kontroli na terenie gminnego PSZOK-u

22 sierpnia 2019 r. pod poz. 1579 w Dzienniku Ustaw ogłoszona została Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Z pewnymi wyjątkami, weszła ona w życie 6 września br., nowelizując postanowienia szeregu aktów prawnych, w tym ustawy o odpadach.

Wizyjny system kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów – obowiązek po nowelizacji przepisów sprzed roku

W odniesieniu do tego ostatniego aktu prawnego, śmiało można twierdzić, że w większości jest to kontynuacja zmian, jakie weszły w życie po noweli ustawy o odpadach z września ubiegłego roku. Nie sposób też nie zauważyć, że niektóre spośród obecnie dokonanych modyfikacji dotyczą regulacji mających służyć dostosowaniu się podmiotów prowadzących zakłady zagospodarowania odpadów do nowych realiów prawnych. W konsekwencji, przyjęto kolejne zmiany w trakcie okresu dostosowawczego i przejściowego.

Jednym z obowiązków, jakie w ubiegłym roku nałożono na posiadaczy odpadów, jest m.in. wprowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów. W odniesieniu do tych zmian należy mieć na uwadze przed wszystkim, że ustawodawca wprowadza wymóg prowadzenia takiego monitoringu w stosunku do posiadaczy odpadów obowiązanych do uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów bądź pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego ww. działania. Zgodnie z przepisami ustawy, system ten prowadzić należy przy użyciu urządzeń technicznych, zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w monitorowanym miejscu. Obowiązkiem posiadacza odpadów jest następnie właściwe przechowywanie i zabezpieczenie zapisu obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania przed dostępem osób nieuprawnionych oraz przed jego utratą, w szczególności wskutek zniszczenia lub kradzieży.

Wizyjny system kontroli z dostępem w czasie rzeczywistym

W rezultacie ostatnich zmian, na ww. posiadaczy odpadów nałożono również wymóg zapewnienia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (WIOŚ) dostępności obrazu z tego monitoringu w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Obowiązek ten odnosi się do magazynowania lub składowania odpadów palnych, takich jak paliwo alternatywne oraz odpady przeznaczone bezpośrednio do produkcji takiego paliwa, a także papier i tektura, tekstylia, odpady wielkogabarytowe, tworzywa sztuczne, w tym folia oraz opony i inne odpady z gumy i drewno (art. 25 ust. 6f ustawy). Zgodnie z nowymi regulacjami, ww. posiadacz odpadów ma zapewnić dostępność obrazu w czasie rzeczywistym, przekazując do WIOŚ-u informacje umożliwiające logowanie do wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, w sposób zapewniający zachowanie tych informacji w poufności (art. 25 ust. 6h ustawy).

Szczegółowe wymagania dla prowadzenia monitoringu, minimalne wymogi co do urządzeń technicznych systemu kontroli oraz w zakresie przechowywania i udostępniania zapisanego obrazu reguluje, długo wyczekiwane, Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (DzU z 2019 r., poz. 1755).

PSZOK-i zwolnione z obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zbieranie odpadów

Kontynuując, prowadzenie zbierania odpadów, rozumiane jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji, wymaga uzyskania zezwolenia. Jednym z jego elementów jest określenie warunków magazynowania odpadów, w tym m.in. poprzez wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów.

Nie każda jednak działalność polegająca na zbieraniu odpadów podpada pod obowiązek uzyskania zezwolenia. Ustawodawca przewidział w tym zakresie szereg wyjątków. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach, z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, z mocy prawa, zwalnia się punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), prowadzony przez gminę samodzielnie lub wspólnie z innymi gminami.

Z punktu widzenia obowiązków spoczywających na posiadaczach odpadów, w tym m.in. związanych z wprowadzeniem wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, w ramach zbierania odpadów, ustalenia wymaga, w jakich przypadkach uznać można, że PSZOK jest prowadzony przez gminę samodzielnie. Ustawodawca tego, niestety, nie wyjaśnia, a jest to niezwykle istotne. Należy zauważyć, iż skoro ustawa nakłada na posiadacza odpadów, obowiązanego do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, to w konsekwencji, zwolnienie z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia zwalniać powinno z obowiązku wprowadzenia systemu kontroli.

Zapewnienie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych to zadanie własne gminy

Rozpoznając powyższe, z punktu widzenia funkcjonowania PSZOK-ów, przypomnieć wypada, że zapewnienie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, obejmujących co najmniej takie frakcje jak papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, a przy tym tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy, jest jednym z obowiązków gminy, wchodzących w zakres jej zadania własnego, polegającego na utrzymaniu czystości i porządku (art. 3 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

W świetle obowiązujących regulacji prawnych, zadania własne gmina może realizować „własnymi siłami”, tj. w ramach struktury organizacyjnej urzędu gminy (np. poprzez pracę poszczególnych wydziałów), może również w tym celu tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. DzU z 2019 r., poz. 506 – u.s.g.). W odniesieniu do tego przepisu, w literaturze wskazuje się, że w pierwszym przypadku wykreowana zostaje jednostka pozostająca w obrębie struktury organizacyjnej gminy. W drugim przypadku zadanie gminy wykonywane jest przez podmiot pozostający poza jej strukturą¹.

Zgodnie z art. 9 ust. 3 u.s.g., formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębny akt prawny: Ustawa z dnia 29 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. DzU z 2019 r., poz. 712 – u.g.k.). W myśl jej art. 2, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Z punktu widzenia tworzenia struktur organizacyjnych, zapewniających realizację zadań własnych gminy, należy mieć na uwadze także Ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. DzU z 2019 r., poz. 869). W jej świetle dopuszcza się tworzenie przez gminę jednostek budżetowych, definiowanych jako jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Ustawa o finansach publicznych w art. 14 stanowi także, że zakład budżetowy, będący jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, analogicznie jak jednostka budżetowa, nieposiadający osobowości prawnej, może realizować wyłącznie zadania własne gminy enumeratywnie wymienione w przepisie, w tym dotyczące utrzymania czystości i porządku bądź unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

W odniesieniu do powyższych jednostek organizacyjnych, umożliwiających realizację przez gminę jej zadań własnych, jako że nie posiadają one odrębnej od gminy osobowości prawnej, należy uznać, że działają w ramach struktury organizacyjnej gminy, w ramach osobowości prawnej gminy i w jej imieniu.

W doktrynie wskazuje się, że „sposobem wykonywania zadań, dosłownie we własnym zakresie, są samorządowe zakłady budżetowe, które dokonują czynności prawnych w imieniu jednostki samorządu terytorialnego. /…/ Działanie samorządowego zakładu budżetowego, jako formy finansowania jednostek organizacyjnych tworzonych przez administrację samorządową, oznacza czynności samej jednostki samorządu terytorialnego./…/ W odróżnieniu od spółek, jest to dosłownie forma, w której jednostka samorządu terytorialnego działa bezpośrednio, tj. podejmuje czynności jako samorządowa osoba prawna”². Podnosi się także, że jednostka budżetowa, „podobnie jak samorządowy zakład budżetowy stanowi formę prawa budżetowego i nie posiada osobowości prawnej ani zdolności prawnej, będąc wyodrębniona organizacyjnie, majątkowo i finansowo./…/ podobnie jak samorządowy zakład budżetowy, funkcjonuje w obrocie prawnym jako statio municipi (tj. jednostka organizacyjna gminy – przyp. JK), ponieważ nie posiada osobowości prawnej. Obydwie te formy nie działają w imieniu własnym, ale reprezentują jednostkę samorządu terytorialnego, działając w jej imieniu.”².

PSZOK prowadzony przez gminę samodzielnie bez konieczności prowadzenia monitoringu

Uwzględniając powyższe, można uznać, że gmina, która prowadzi PSZOK w ramach urzędu gminy bądź przez powołaną w tym celu jednostkę budżetową albo przez zakład budżetowy, realizuje to zadanie „samodzielnie”, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 45 ustawy o odpadach. W rezultacie, zgodnie z wyłączeniem zawartym w art. 45 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, działalność takiego PSZOK-u będzie, z mocy prawa, zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a następnie z realizacji innych obowiązków, w tym m.in. wymogu wprowadzenia na takim PSZOK-u wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów.

PSZOK prowadzony przez spółkę komunalną obowiązkowo z monitoringiem

Nieco inaczej sytuacja wygląda w przypadku prowadzenia PSZOK-a przez spółkę komunalną. Jakkolwiek z punktu widzenia obowiązujących przepisów, spółki komunalne są tworzone dla realizacji określonych zadań gminy, tak od jednostek budżetowych lub zakładu budżetowego różnią się przede wszystkim tym, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną i jako odrębny od gminy podmiot praw i obowiązków prowadzą działalność gospodarczą we własnym zakresie. W takich okolicznościach należy uznać, że prowadzenie PSZOK-a przez spółkę komunalną będącą nie tylko „instrumentem” do wykonania zadania, ale także przedsiębiorcą, mimo że stanowi realizację zadania własnego gminy, to jednak nie będzie stanowiło „samodzielnego” prowadzenia PSZOK-a przez gminę. Z punktu widzenia art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach, taki punkt nie będzie objęty ww. zwolnieniem. Spółka komunalna prowadząca PSZOK jest zatem podmiotem obowiązanym do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a także do realizacji szeregu innych obowiązków, w tym wprowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów.

Każdy inny podmiot prowadzący PSZOK powinien wdrożyć wizyjny system kontroli

W odniesieniu do omawianych regulacji prawnych należy także wskazać, że każdy inny podmiot spoza struktur organizacyjnych gminy, zamierzający prowadzić PSZOK na podstawie umowy zawieranej z gminą, będzie obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów na PSZOK-u, a w konsekwencji – do realizacji pozostałych zadań spoczywających na posiadaczu obowiązanym do uzyskania zezwolenia, zgodnie z ustawą.

Źródła:

1. Matan A.: [w:] Ustawa o samorządzie gminny, Komentarz (red. B. Dolnicki).
2. Banasiński C., Jaroszyński K.: Ustawa o gospodarce komunalnej, Komentarz, Warszawa 2017.

fot. sozosfera.pl

Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners