Wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów

Wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów bez rozporządzenia?

Określone podmioty działające w branży odpadowej nie są zobowiązane są do wprowadzenia dowolnego wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, lecz do wprowadzenia systemu zgodnego z rozporządzeniem ministra środowiska w tym zakresie. Brak przedmiotowego rozporządzenia czyni ten obowiązek niewykonalnym!

Wizyjny system kontroli – nowe obowiązki ustawowe

Na fali pożarów odpadów nagłośnionej przez media, po niezwykle krótkiej procedurze legislacyjnej, Sejm ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw wprowadził do ustawy o odpadach przepisy dotyczące m.in. wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów.

Zgodnie z tymi przepisami posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, na ich przetwarzanie, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów bądź pozwolenia zintegrowanego, uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, a także prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów (dalej: podmiot zobowiązany) został zobowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów.

Jednocześnie nałożono obowiązek przechowywania zapisu obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów.

Podmiot zobowiązany został zobligowany także do udostępniania utrwalonego obrazu lub jego kopii na żądanie organu uprawnionego do kontroli działalności w zakresie gospodarki odpadami, sądu, prokuratury, Policji, Krajowej Administracji Skarbowej, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

Zgodnie z nowymi przepisami wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów ma być prowadzony przy użyciu urządzeń technicznych zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w tym miejscu.

Do obowiązków podmiotu zobligowanego należy także właściwe przechowywanie i zabezpieczenie zapisu obrazu z wizyjnego systemu kontroli przed dostępem osób nieuprawnionych oraz jego utratą, w szczególności wskutek zniszczenia lub kradzieży.

Nowe przepisy weszły w życie po upływie sześciomiesięcznego okresu vacatio legis, czyli 22 lutego 2019 r.

Szczegóły techniczne w rozporządzeniu

Ustawodawca – zgodnie z propozycją rządową zawartą w projekcie ustawy nowelizującej – powstrzymał się od nadmiernej szczegółowości nowych przepisów, upoważniając w tym zakresie ministra ds. środowiska do wydania rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie minister został zobowiązany do jego wydania, bowiem przedmiotowe rozporządzenie ma charakter obligatoryjny („minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia”), a nie fakultatywny.

Minister ds. środowiska został zobowiązany do określenia w rozporządzeniu:

  • wymagań dla prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów,
  • minimalnych wymagań dla urządzeń technicznych wizyjnego systemu kontroli,
  • wymogów przechowywania i udostępniania zapisanego obrazu.

Wydając przedmiotowe rozporządzenie minister ma obowiązek kierować się koniecznością umożliwienia sprawowania nadzoru nad działalnością w zakresie gospodarowania odpadami.

Z uwagi na fakt, że projekt ustawy nowelizującej, wprowadzającej obowiązek wizyjnego systemu kontroli został wniesiony do Sejmu przez Radę Ministrów, jego obowiązkowym załącznikiem były projekty podstawowych aktów wykonawczych. Dotyczy to także projektu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów.

Pomimo opracowania pierwotnej wersji projektu rozporządzenia już w czerwcu 2018 r. (jako załącznik do projektu ustawy skierowanej na posiedzenie Komitetu Stałego Rady Ministrów załączony jest projekt przedmiotowego rozporządzenia opatrzony datą 5 czerwca 2018 r.) do dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o odpadach dotyczących wizyjnego systemu kontroli przedmiotowe rozporządzenie nie zostało wydane. Na przestrzeni ostatnich miesięcy Ministerstwo Środowiska prezentowało kolejne wersje projektu rozporządzenia. Różniły się one od siebie szeregiem kwestii szczegółowych.

Szereg krytycznych uwag do projektu rozporządzenia

Ostatnia wersja – z 17 stycznia 2019 r. (szeroko opisana przez M. Kaźmierski: Wizyjny system kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów – wg projektu rozporządzenia z 17 stycznia 2019 r.) – spotkała się z szeregiem krytycznych uwag ze strony Komisji Prawniczej działającej w ramach Rządowego Centrum Legislacji.

Komisja Prawnicza zaleciła:

  • takie skonstruowanie § 2 ust. 1 projektu, aby określał wymagania dla prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zwanego dalej ,,systemem kontroli”, a nie odnosił się do sposobu instalacji tego systemu (powyższe jest konieczne w świetle brzmienia przepisu upoważniającego);
  • doprecyzowanie § 4 ust. 7 projektu, który wskazuje, że dopuszcza się przerwy w rejestracji obrazu wyłącznie w celu przeprowadzenia prac konserwacyjnych systemu kontroli, nie dłużej niż 2 dni w roku, w taki sposób aby nie budziło wątpliwości jak liczyć ww. 2 dni;
  • takie skonstruowanie § 4 ust. 8 projektu, który wskazuje, że w przypadku rejestracji obrazu z systemu kontroli w serwerowni prowadzonej przez wyspecjalizowany podmiot zewnętrzny, tj. w tzw. chmurze, przepisy niniejszego rozporządzenia stosuje się odpowiednio, aby z ww. przepisu jednoznacznie wynikało, jakie przepisy należy stosować w tym przypadku (przy czym komisja wskazała, że możliwe jest albo wyłączenie tych przepisów, których się nie stosuje, albo precyzyjnie wskazanie tych przepisów, które się stosuje);
  • doprecyzowanie § 5 ust. 3 projektu, określającego wymogi przechowywania nośnika, na którym jest przechowywany zarejestrowany obraz, przez precyzyjne i mające charakter enumeratywny określenie tych wymogów; powyższe jest konieczne w świetle brzmienia przepisu upoważniającego;
  • usunięcie z § 7 projektu ust. 3, ponieważ w zakresie, w jakim ww. regulacja określa, że zapisany obraz lub jego kopia w każdym momencie są udostępniane na żądanie uprawnionemu podmiotowi, stanowi ona powtórzenie normy wynikającej z ust. 1 ww. paragrafu, a w zakresie, w jakim ww. regulacja określa, że zapisany obraz lub jego kopia są udostępniane przez pracownika zatrudnionego w miejscu magazynowania lub składowania odpadów, stanowi ona modyfikację przepisu art. 25 ust. 6c ustawy upoważniającej, który obowiązek udostępniania utrwalonego obrazu lub jego kopii nakłada na posiadacza odpadów;
  • uwzględnienie w projekcie uwag legislacyjnych i redakcyjnych omówionych w trakcie posiedzenia komisji.

Jednocześnie Komisja Prawnicza zwróciła uwagę, że:

  • regulacje zapewniające wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (WIOŚ) dostęp w czasie rzeczywistym do rejestrowanego obrazu (§ 3 i § 4 ust. 5 projektu) wykraczają poza zakres spraw przewidzianych do uregulowania w projektowanym rozporządzeniu. Przedmiotowe kwestie mogą zostać uregulowane w przepisach ustawy upoważniającej, z tym że powinny one zostać uregulowane kompleksowo i precyzyjnie (co oznacza m.in., że w przepisach ustawy upoważniającej powinny zostać określone zasady wykorzystywania przez WIOŚ dostępu do ww. obrazu, w tym precyzyjnie powinny zostać określone przypadki, kiedy WIOŚ wykorzystuje ten dostęp);
  • najwłaściwsze byłoby, aby projektowane rozporządzenie wchodziło w życie z dniem wejścia w życie przepisów ustawowych nakładających na posiadacza odpadów obowiązek prowadzenia systemu kontroli, tj. 22 lutego 2019 r.; Powyższe umożliwiłoby bowiem właściwą realizację ww. obowiązku (!).

Czy ustawowy nakaz wprowadzenia wizyjnego systemu kontroli już obowiązuje?

Wejście w życie przepisów ustawy nowelizującej, wprowadzającej przepisy o wizyjnym systemie kontroli oraz brak obligatoryjnego rozporządzenia wykonawczego w tym zakresie zmuszają do postawienia pytania. Brzmi ono tak: „Czy podmioty zobowiązane od 22 lutego 2019 r. muszą posiadać wizyjny system kontroli, czy też obowiązek ten zacznie obowiązywać z chwilą wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego, co ma nastąpić zgodnie z obecną wersją projektu co do zasady po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia rozporządzenia w Dzienniku Ustaw?”

Zdaniem Magdy Gosk, dyrektor Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska – „brak rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wizyjnego systemu kontroli (…) nie stanowi przeszkody do dostosowania do przepisów ustawy i prowadzenia wizyjnego systemu kontroli ww. miejsc. Ogólne przepisy dotyczące wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów zostały określone w art. 25 ust. 6a-6e ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, zatem do czasu wydania przepisów wykonawczych należy prowadzić monitoring spełniający ogólne wymagania ww. przepisów ustawy” (informacja Ministerstwa Środowiska z dnia 8 lutego 2019 roku w sprawę terminu wejścia w życie obowiązku prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów).

Także w ocenie niektórych prawników „obowiązek wdrożenia systemu kontroli wizyjnej wynika wprost z ustawy i nie można czekać na publikację rozporządzenia, tylko zrealizować przywołane przepisy ustawowe!” (M. Kaźmierski: „Wizyjny system kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów – wg projektu rozporządzenia z 17 stycznia 2019 r.”).

Z powyższymi stanowiskami nie sposób się jednak zgodzić. Całkowicie abstrahują one od roli i znaczenia rozporządzeń wykonawczych w systemie prawa.

Czemu służą rozporządzenia?

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Jak słusznie podnosi się w doktrynie „funkcją rozporządzenia jest konkretyzacja (uszczegółowienie), a nie zmiana, uzupełnienie czy powtórzenie norm zawartych w ustawie (…). Rozporządzenie powinno w założeniu umożliwiać prawidłowe stosowanie ustawy przez stworzenie właściwych warunków (technicznych, organizacyjnych, proceduralnych) dla realizacji norm ustawowych, nie może natomiast modyfikować treści tych norm” [M. Wiącek, „Komentarz do art. 92” [w:] M. Safjan (red.), L. Bosek (red.), „Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Tom II”. „Komentarz do art. 87-243”, System Informacji Prawnej LEGALIS].

Podkreśla się, że „Rozporządzenie nie ma zastępować ustawy (…), lecz ją odciążać od szczegółów technicznych, uregulowań zmiennych w czasie, postanowień ściśle fachowych o niewielkim znaczeniu politycznym. (…).” (E. Ochendowski, „Prawo administracyjne”. Część ogólna, Toruń 2013, s. 105).

Jednocześnie wskazuje się, że „Ustawodawca może (…) zrezygnować z pełni regulacji i wskazywać na rozporządzenia jako >>dalszy ciąg<< swej regulacji jedynie wtedy, kiedy ta dalsza regulacja będzie służyła wykonaniu ustawy (…), zrealizowaniu jej w praktyce, jeśli więc będzie ona konkretyzowała (uszczegóławiała, detalizowała) ustawę przez dalsze normy bądź uzupełniała ją, ale w tym sensie, że takie uzupełnienie będzie służyło realizacji ustawy (…)” (P. Sarnecki, „System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”, Warszawa 2002, s. 47-48).

Upoważnienie do wydania rozporządzenia może mieć charakter obligatoryjny (organ wskazany w przepisie stanowiącym podstawę wydania rozporządzenia ma obowiązek jego wydania) albo fakultatywny (wskazany organ może, ale nie musi wydać rozporządzenia co zostało pozostawione jego uznaniu).

Należy w tym zakresie w pełni podzielić pogląd E. Ochendowskiego, który wskazywał, że „Jeżeli do funkcjonowania ustawy jest niezbędne wydanie rozporządzenia, upoważnieniu nadaje się charakter obligatoryjny. Jeżeli rozstrzygnięcie co do tego, czy i kiedy wydać rozporządzenie, pozostawia się organowi upoważnionemu, upoważnieniu nadaje się charakter fakultatywny” (E. Ochendowski, „Prawo administracyjne. Część ogólna”, Toruń 2013, s. 111).

Zdaniem M. Bartoszewicza „Odnosząc się do rozporządzeń, których wydanie jest obligatoryjne, trzeba stwierdzić, że zaniechanie ich wydania w dłuższym okresie przez zobowiązany do tego organ często uniemożliwia stosowanie ustawy, a poza tym stanowi delikt konstytucyjny, a więc np. w przypadku członków Rady Ministrów może powodować pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu” (M. Bartoszewicz, „Komentarz do art. 92” [w:] M. Haczkowska (red.) „Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz”, System Informacji Prawnej LEX.

W sprzeczności z Konstytucją

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż ustawodawca – przychylając się do propozycji Ministra Środowiska i całej Rady Ministrów – uznał, że dla wprowadzenia wizyjnego systemu monitoringu niezbędne jest wydanie rozporządzenia wykonawczego. Z tej właśnie przyczyny rozporządzenie to ma charakter obligatoryjny.

Podkreślić należy, że w tym samym art. 25 znowelizowanej ustawy o odpadach ustawodawca przewiduje upoważnienie do wydania rozporządzenia fakultatywnego, które może określać szczegółowe wymagania dla magazynowania odpadów. Takie rozporządzenie obejmowałoby wstępne magazynowanie odpadów przez wytwórcę odpadów, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów oraz magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Tym samym, w tym drugim przypadku magazynowanie odpadów może odbywać się wyłącznie na podstawie ustawy, bez konieczności wydawania rozporządzenia. Jeśli jednak Minister Środowiska uzna, że takie rozporządzenie jest potrzebne wówczas dodatkowym elementem obowiązku w zakresie magazynowania odpadów staną się przepisy aktu wykonawczego.

W przypadku rozporządzenia w sprawie wizyjnego systemu kontroli jest inaczej. Od samego początku stanowi ono konieczny element regulacji prawnej określający obowiązki podmiotów w tym zakresie. Ustawodawcy nie chodziło bowiem o to, aby wprowadzić dowolny wizyjny system kontroli, ale system odpowiadający wymaganiom określonym w rozporządzeniu, w tym minimalnym wymaganiom dla urządzeń technicznych wizyjnego systemu kontroli. Jednocześnie ustawodawca uznał, iż kwestie szczegółowe w tym zakresie winny zostać uregulowane na poziomie podustawowym, w granicach wynikających z ustawy o odpadach.

W konsekwencji Minister Środowiska miał prawny obowiązek wydać obligatoryjne rozporządzenie w takim terminie, aby jego adresaci mogli prawidłowo przygotować się do wdrożenia nowych obowiązków. Twierdzenie, iż na chwilę obecną należy wdrożyć „jakikolwiek” wizyjny system kontroli (o ile umożliwi spełnienie niezwykle ogólnych wymogów ustawowych), a następnie dostosować go do szczegółowych wymogów rozporządzenia nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Co więcej pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami ustrojowymi wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, w tym zasadą zaufania do organów władzy publicznej.

Kto miałby zapłacić?

Gdyby przyjąć w przedmiotowym zakresie sposób rozumowania przedstawicieli Ministerstwa Środowiska oznaczałoby to, że rozporządzenie wykonawcze w przedmiotowym zakresie nie jest konieczne, lecz stanowić może (ale nie musi) uzupełnienie regulacji ustawowej. Skoro nie jest ono niezbędne na dzień wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawowych, to być może nie jest ono potrzebne w ogóle.

Przedstawiciele Ministerstwa nie wyjaśniają przy tym, kto miałby pokryć koszty związane z ewentualną koniecznością dostosowania pierwotnie wprowadzonych rozwiązań do późniejszych wymogów rozporządzenia. Nie wskazują także jak tego typu działania mają się do zasady gospodarności w wydatkowaniu środków publicznych, z których w wielu przypadkach finansowane będą nowe inwestycje. Nie wskazują oni także jak dochować tego typu terminów w przypadku konieczności stosowania procedur Prawa zamówień publicznych (chyba, że w dalszym ciągu puntem wyjścia w tym zakresie pozostają koszty wprowadzenia wizyjnego systemu kontroli określone w Ocenie Skutków Regulacji projektowanego rozporządzenia – „Biorąc pod uwagę ogólnodostępną internetową ofertę instalowania wizyjnego systemu kontroli, koszty zestawu 8 kamer z akcesoriami i montażem mieszczą się w przedziale od 3 000 do 10 000 zł brutto. Natomiast koszty zestawu 16 kamer z akcesoriami i z montażem mieszczą się w przedziale od 6 000 zł do 18 000 zł brutto.”).

Niestety nie sposób wykluczyć, iż organy kontrolne przyjmą w przedmiotowej sprawie odmienne stanowisko i podzielą pogląd przedstawicieli Ministerstwa Środowiska. W takiej sytuacji brak wizyjnego systemu kontroli od 22 lutego 2019 r. stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o odpadach. Biorąc za dobrą monetę deklaracje Pawła Ciećko, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dotyczące racjonalności działań kontrolnych podległych mu służb pozostaje mieć nadzieję, że racjonalna wykładnia prawa – uwzględniająca kontekst systemowy – zwycięży. W przeciwnym razie szereg podmiotów może zapłacić za błędy (zaniechania) Ministerstwa Środowiska, które nie realizując na czas swoich ustawowych obowiązków, wymaga tego od innych.

Maciej Kiełbus, wspólnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, redaktor naczelny czasopisma internetowego „Prawo dla samorządu”.

 

About the author

Maciej Kiełbus

Maciej Kiełbus

wspólnik współkierujący Działem Prawa Administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu; doradca prawny ogólnopolskich i regionalnych organizacji samorządowych, w tym Związku Miast Polskich, Związku Gmin Wiejskich RP, Stowarzyszenia Gmin i Powiatów Wlkp., Zrzeszenia Gmin Województwa Lubuskiego; prelegent na szkoleniach, seminariach i konferencjach poświęconych zagadnieniom prawa samorządowego i odpadowego; autor publikacji w czasopismach naukowych, prasie codziennej i branżowej, w tym Piśmie Samorządu Terytorialnego WSPÓLNOTA oraz Przeglądzie Komunalnym; redaktor naczelny portalu PrawoDlaSamorzadu.PL
e-mail: maciej.kielbus@ziemski.com.pl

partner portalu

partner portalu

reklama

reklama

reklama

reklama

reklama

 

partner medialny

partner medialny