Usuwanie azbestu jeszcze przez blisko 200 lat? – Kontrola NIK

W rezolucji Parlamentu Europejskiego z 2013 r. podkreślono, że Polska jest jedynym państwem Wspólnoty, które przyjęło plan działania na rzecz kraju wolnego od azbestu. Czy jednak po 12 latach od uruchomienia „Programu Oczyszczania Kraju z Azbestu na lata 2009-2032” możemy być pewni osiągnięcia sukcesu w tym zakresie? Na to pytanie starała się znaleźć odpowiedź Najwyższa Izba Kontroli (NIK).

Kontrolą objęto Ministerstwo Gospodarki, jednostki samorządu terytorialnego (cztery urzędy marszałkowskie, pięć starostw powiatowych, 16 urzędów gmin) oraz trzy oddziały terenowe Agencji Nieruchomości Rolnych.

Azbest – problem marginalizowany

Jak wyglądało zaangażowanie w realizację Programu samorządów na poziomie województwa? Ustalenia kontroli wykazały, że działania urzędów marszałkowskich prowadzone były jedynie w ograniczonym zakresie. Dość powiedzieć, że brakowało programu usuwania wyrobów zawierających azbest dla województwa łódzkiego. W efekcie Marszałek Województwa Łódzkiego ograniczył się jedynie do współpracy z Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska w Łodzi, przekazując mu informacje dotyczące wyrobów zawierających azbest w „Raportach o stanie środowiska w województwie łódzkim”, lub do udziału przedstawiciela Urzędu w seminarium poświęconym problematyce usuwania azbestu. Pozytywnie inspektorzy ocenili popularyzację przez Urząd możliwości uzyskania dofinansowania zadań z zakresu usuwania azbestu ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi oraz z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego. Jeszcze mniejsze zaangażowanie – w ocenie NIK – wykazał Marszałek Województwa Lubuskiego, który, owszem, wziął udział w cyklu seminariów pt. „Kampania Azbestowa”, skierowanych do samorządów i osób fizycznych, jednak nie widział konieczności podejmowania współpracy z organami kontrolnymi. Większą aktywność na tym polu zaznaczyli Marszałkowie Województw Świętokrzyskiego i Lubelskiego: uczestniczyli w konferencjach naukowych oraz seminariach tematycznych, współpracowali z organizacjami pozarządowymi czy popularyzowali tę problematykę w lokalnych mediach, w tym informowali gminy oraz starostwa o możliwości korzystania ze środków finansowych Ministra Gospodarki oraz WFOŚiGW.

Na tym tle wcale nie lepiej wypadają starostwa powiatowe. Spośród pięciu skontrolowanych starostw tylko w dwóch Izba doszukała się udokumentowanych działań edukacyjno-informacyjnych. I tak Starostwo Powiatowe w Biłgoraju rozpowszechniło wśród mieszkańców powiatu ulotki o szkodliwości wyrobów zawierających azbest, udostępniło informacje o firmach zajmujących się demontażem azbestu, a także nawiązało współpracę z lokalnym radiem w celu emisji audycji o charakterze edukacyjnym. Starostwo współdziałało także z gminami, pokłosiem czego było przystąpienie wszystkich (14) samorządów do realizacji Programu usuwania azbestu w ramach Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy. Natomiast Starostwa w Strzelcach Krajeńskich i Brzezinach ograniczyły się do organizacji akcji ekologicznych oraz rozpowszechniania ulotek i plakatów przygotowanych przez Ministerstwo Gospodarki. Jednostki w Łodzi oraz w Kielcach nie prowadziły działalności w tym zakresie, a także nie nawiązały współpracy z organizacjami pozarządowymi, w celu propagowania odpowiednich inicjatyw społecznych.

Izba nie pozostawiła też suchej nitki na samorządach gminnych. Gminy nie były świadome, iż istnieje obowiązek zgłaszania zamiaru podjęcia prac związanych z demontażem azbestu nadzorowi budowlanemu, inspekcji sanitarnej oraz inspekcji pracy. Dotyczyło to praktycznie każdej z gmin, w których prowadzona była kontrola. I tak np. na obszarze Sulejowa w badanym okresie usunięto ogółem 251 ton wyrobów azbestowych, a do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do Okręgowego Inspektora Pracy nie wpłynęło żadne zgłoszenie o zamiarze przeprowadzenia tego typu prac, natomiast do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – tylko jedno zgłoszenie. Podobnie rzecz się miała w Bielinach, Bodzentynie, Deszcznie, Izbicy, Jędrzejowie, Miedzianej Górze, Rozprzy, Tarnogrodzie, Tuszynie, Uniejowie, Wilkowie i Zwierzynie. Winą za te nieprawidłowości nie można jednak obarczać tylko samorządów. Jak zaznaczyli inspektorzy NIK-u, porównanie dokonanych zgłoszeń do ww. organów z liczbą przeprowadzonych prac związanych z usuwaniem azbestu wskazuje na uznaniowe podejście firm wykonujących usługi demontażu wyrobów azbestowych. W przypadku siedmiu z 16 kontrolowanych gmin wykonawcy robót nie dopełnili obowiązku zgłoszeniowego (w sytuacji, gdy zleceniodawcą robót była gmina). Samorządy, zlecając wykonanie przedmiotowych prac, w umowach z wykonawcą nie określały tych obowiązków, uznając za wystarczający zapis o konieczności stosowania przepisów wynikających z Prawa budowlanego. Jedynymi pozytywnymi przykładami są Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego oraz Urząd Miejski w Kargowej, które dbały o to, aby każdorazowo wykonawca robót dokonał wszelkich zgłoszeń.

Dotacje na inwentaryzację azbestu

Chcąc zmotywować samorządy do działań na rzecz ustalenia ilości wyrobów zawierających azbest na ich terenach oraz opracowania dokumentów planistycznych w zakresie usuwania azbestu, Minister Gospodarki udzielał dofinansowania na ten cel. W latach 2009-2014 dotację otrzymało 958 gmin, trzy województwa i jeden związek międzygminny na sumę blisko 14,1 mln zł. Niestety, inwentaryzację przeprowadzono nierzetelnie, w efekcie czego Minister Gospodarki nie ma dziś wiedzy o skali problemu. O braku rzetelności w tym zakresie świadczy chociażby fakt, że wprowadzono zapisy o usunięciu wyrobów zawierających azbest z nieruchomości, które nie były ujęte w wykazach wcześniej powstałych w wyniku inwentaryzacji. Przykładowo, w Rozprzy odebrano i unieszkodliwiono azbest łącznie ze 139 posesji, przy czym 56 z nich nie było ujętych w inwentaryzacji. Z kolei w Tuszynie inwentaryzacją nie objęto m.in. 47,7 ton wyrobów zawierających azbest, na unieszkodliwienie których mieszkańcy otrzymali indywidualne dofinansowanie z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi. A spis przeprowadzony w Izbicy nie wykazał występowania azbestu wykorzystanego przy budowie gminnego wodociągu!

Na 16 skontrolowanych urzędów gmin siedem otrzymało wsparcie na opracowanie gminnego programu usuwania azbestu wraz z przeprowadzeniem (lub aktualizacją) inwentaryzacji. Jak wykazała analiza 14 tego typu dokumentów oraz dodatkowych 20 programów (w ramach kontroli przeprowadzonej w Ministerstwie Gospodarki), niemal 80% treści tych programów charakteryzowało się niską wartością merytoryczną. Na taką ocenę Izby wpłynął fakt, iż dokumenty zawierały opisy dotyczące m.in. historii wydobywania minerału z kopalń i jego zastosowania od XIX w., a nawet historię gminy wraz z fotografiami dotyczącymi jej charakterystyki. Zdecydowanie mniej miejsca poświęcono opisowi przyjętym w gminie zasadom organizacji oraz formom udzielania pomocy mieszkańcom w zakresie usuwania wyrobów zawierających azbest, możliwościom otrzymania pomocy finansowej, założonemu horyzontowi czasu dla realizacji usuwania wyrobów oraz sposobom monitorowania programu poprzez określone wskaźniki. Co więcej, kontrolerzy stwierdzili, że Urząd Gminy Tuszyn wykorzystał dofinansowanie z Ministerstwa Gospodarki na opracowanie programu wraz ze sporządzeniem inwentaryzacji wyrobów zawierających azbest, ale nie przedstawił tego dokumentu na posiedzeniu Rady Gminy (program nie został uchwalony przez Radę Gminy) i nie realizował jego założeń.

Ostrze krytyki NIK-u dosięgło również dwóch Urzędów Gmin (w Zwierzynie i Uniejowie), które nie opracowały programów usuwania azbestu. W pierwszym przypadku nie tylko brakowało gminnego dokumentu, ale także nie zorganizowano praktycznie żadnej pomocy dla mieszkańców, w celu usuwania odpadów azbestowych. Urzędnicy zbagatelizowali ponadto fakt istnienia, położonego ok. 700 m od siedziby Urzędu, nielegalnego wysypiska, na którym znajdowały się m.in. odpady zawierające azbest. Dopiero na skutek interwencji Kontrolerów NIK-u, skutkującej zaangażowaniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp., urzędnicy podjęli działania w celu likwidacji „dzikiego wysypiska”. Z kolei Gmina Uniejów nie posiadała programu usuwania azbestu i nigdy nie organizowała wywozu odpadów azbestowych, a jej urzędnicy mieli bardzo ograniczoną wiedzę o ilości tego typu wyrobów na obszarze gminy.

Usuwanie wyrobów zawierających azbest

Jak już wspomniano wcześniej, jedynie w nielicznych samorządach dostrzeżono problematykę azbestową, stąd skala podjętych działań w tym zakresie jest, w ocenie Izby, niezadowalająca. Mimo tego w swoim raporcie NIK zaprezentował też dobre praktyki. I tak np. Urząd Miejski w Kargowej w latach 2011-2014 zorganizował usunięcie ponad 24% wyrobów azbestowych, Urząd Miasta i Gminy w Ośnie Lubuskim – ok. 20%, a Urząd Gminy Tarnogród – ponad 17%. Prawdziwym liderem w tej dziedzinie jest jednak Urząd Gminy w Miedzianej Górze, którego działania przyczyniły się do usunięcia aż 36% wyrobów zawierających azbest. Jak podkreślili inspektorzy, biorąc pod uwagę tempo tych prac oraz zapewnienie przez Gminę środków finansowych, gminny program usuwania azbestu ma realną szansę – jako jedyny z kontrolowanych – na pełną realizację do końca 2032 r.

Na tym jednak lista pozytywów się kończy. W pozostałych skontrolowanych samorządach Izba stwierdziła mizerne efekty pozbywania się azbestu. Urząd Gminy w Wilkowie zapewnił, co prawda, środki z WFOŚiGW oraz z budżetu Gminy na demontaż, odbiór, transport i unieszkodliwienie wyrobów zawierających azbest, niestety, trudna sytuacja finansowa mieszkańców legła u podstaw nieosiągania założonych w lokalnym programie wskaźników usuwania wyrobów zawierających azbest. Z kolei Urząd Gminy Rozprza organizował jedynie wywóz i unieszkodliwienie zdemontowanych płyt eternitowych, uzyskując na ten cel dotację z WFOŚiGW. Lokalny program usuwania wyrobów zawierających azbest nie przewidywał występowania o dotację również na demontaż tych wyrobów, uniemożliwiając tym samym mieszkańcom współfinansowanie ponoszonych przez nich kosztów tego rodzaju prac. Kontrolerzy negatywnie ocenili też realizowanie zadań z zakresu usuwania wyrobów zawierających azbest przez Gminę Sulejów. Tamtejszy Urząd Miejski organizował transport odpadów, które najczęściej demontowane były przez mieszkańców systemem gospodarczym. Jak podkreślił NIK, brak koordynacji i opieszałość urzędników powodowały, że mieszkańcy od chwili zdemontowania płyt oczekiwali nawet do kilkunastu miesięcy na odbiór tych odpadów, które zalegały na ich posesjach. Spowodowało to również w jednym przypadku zakopanie odpadów azbestowych… w wale przeciwpowodziowym.

Kontrola wykazała ponadto, że samorządy ignorowały wyniki przeprowadzonych ocen stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest. W stosunku do osób fizycznych nie funkcjonowała żadna koordynacja prac, która mogłaby zakwalifikować zadania według stopnia pilności. W powszechnej praktyce gminy wspomagały tylko tych mieszkańców, którzy sami wykazywali zainteresowanie dokonaniem wymiany pokrycia dachu. Podobnie postępowano w przypadku usuwania tego typu wyrobów z obiektów gminnych. Najczęściej usuwanie azbestu następowało podczas dokonywanych termomodernizacji budynków będących własnością JST, w związku z czym występowały częste przypadki, że wcześniej usuwano eternit zachowany w lepszym stanie, niż ten, który kwalifikował się do natychmiastowego usunięcia.

Składowiska odpadów niebezpiecznych

Istotną częścią procesu usuwania wyrobów zawierających azbest jest zapewnienie funkcjonowania odpowiednich składowisk odpadów. W Programie oszacowano, że potrzebnych będzie 56 tego typu obiektów, a koszty ich budowy oszacowano na ok. 260 mln zł. Zadanie to przypisano marszałkom województw. Jak można przeczytać w raporcie NIK-u, na koniec 2014 r. w Polsce funkcjonowało 35 składowisk odpadów zawierających azbest, a w najbliższym czasie planowana była budowa kolejnych sześciu. Według danych Ministerstwa Gospodarki, najtrudniejszy dostęp do tych obiektów jest na Mazowszu i Podlasiu. Skąd te niedostatki? W ocenie NIK-u, brakuje jasnych przepisów, które umożliwiałyby realizację zadań inwestycyjnych w tym obszarze. Co więcej, jak zauważyli inspektorzy, resort gospodarki nie prowadzi działań w kierunku inicjowania budowy nowych składowisk odpadów zawierających azbest, nie wspomaga marszałków województw i nie prowadzi działań w kierunku poszukiwania innych sposobów unieszkodliwiania azbestu. Źródłem takiego stanu rzeczy jest, w ocenie Izby, fakt, iż zagadnieniami z zakresu gospodarki odpadami zajmuje się Ministerstwo Środowiska, a Główny Koordynator (będący w strukturze Ministerstwa Gospodarki) nie wykazuje zainteresowania tymi zadaniami.

Baza Azbestowa i monitoring realizacji Programu

Jak wynika z przeprowadzonej kontroli, informacje zgromadzone w Bazie Azbestowej są niekompletne. Ocenę taką uprawnia fakt, iż połowa skontrolowanych przez NIK gmin nie wprowadziła żadnych danych do tego zbioru, a w kolejnych pięciu występowały różnice pomiędzy faktycznym stanem ilościowym a danymi wprowadzonymi. To dość nonszalanckie podejście sprawiło, że – wg stanu na 30 października 2015 r. – w Bazie Azbestowej ujęto jedynie 5,3 mln ton wyrobów zawierających azbest, co stanowi 36,5% wielkości szacowanej w Programie, a unieszkodliwiono tylko 0,3 mln ton (tj. 6,6% ilości zinwentaryzowanej)!

Równie bezużyteczne – w ocenie inspektorów – okazało się narzędzie informatyczne www.bazaazbestowa.gov.pl, bowiem nie zapewniało podstawowych funkcjonalności, m.in. uzyskiwania danych liczbowych odrębnie dla każdego roku funkcjonowania Programu. Jak zaznaczono w raporcie, taka konstrukcja Bazy uniemożliwia dokonywanie porównań ilościowych stanu azbestu według żądanych okresów, a co za tym idzie – dane nie mogły być wykorzystywane nawet w zakresie obliczania wskaźników Programu.

Jakie perspektywy Programu Oczyszczania Kraju z Azbestu?

Próbując zatem odpowiedzieć na pytanie postawione we wstępie niniejszego artykułu, trzeba już dziś powiedzieć, że osiągnięcie celów Programu jest nierealne. Jak zaznaczono w raporcie pokontrolnym, „Uwzględniając obecne tempo usuwania i utylizacji dotychczas zidentyfikowanych wyrobów zawierających azbest, istnieje obawa, że wyroby te zostaną unicestwione około 2211 roku (za 196 lat)”. Niedocieranie z informacją do właścicieli nieruchomości, w których wykorzystywane są wyroby zawierające azbest, rozproszenie w wielu aktach prawnych przepisów w tym zakresie czy po prostu ich niezrozumienie – to główne problemy, które legły u podstaw tej negatywnej oceny. Zdaniem inspektorów, pełne wdrożenie Programu będzie możliwe tylko poprzez zaangażowanie jego uczestników, przy pełnym zrozumieniu oraz zaakceptowaniu ich roli. Brak szans na terminowe wywiązanie się z celów Programu wynika również, zdaniem kontrolerów, z nieefektywnego wypełniania funkcji Głównego Koordynatora Programu. Osoba odpowiedzialna m.in. za gromadzenie informacji o ilości, rodzaju i miejscach występowania wyrobów zawierających azbest, monitorowanie realizacji wszystkich zadań czy planowanie corocznych wydatków budżetowych związanych z wykonaniem Programu, nie wykazywała się, niestety, skutecznością w powyższych obszarach, co przełożyło się na brak efektów w postaci zwiększonej ilości usuniętego azbestu.

Opracowano na podstawie informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli pt. „Realizacja Programu Oczyszczania Kraju z Azbestu na lata 2009-2032”.

fot. sozosfera.pl