W myśl Ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. DzU z 2019 r. poz. 1355, z późn. zm. – u.i.o.ś.), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ) należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, w rozumieniu Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2019 r. poz. 1396).
Działania kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska
Zakres tej kontroli obejmuje m.in. przestrzeganie przepisów o ochronie środowiska, eksploatację instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzeganie decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska czy przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami. Spektrum uprawnień kontrolnych organów Inspekcji jest niezwykle szeroki, zawarty w katalogu ustalonym w art. 2 ust. 1 pkt. 1-18 oraz ust. 1a-3 ww. ustawy. Począwszy od wejścia w życie we wrześniu ubiegłego roku nowelizacji u.i.o.ś. (Ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw – DzU z 2018 r., poz. 1479), IOŚ wyposażono także w uprawnienia do ścigania przestępstw przeciwko środowisku, określonych w kodeksie karnym, i wykroczeń wskazanych w kodeksie wykroczeń, z możliwością wnoszenia i popierania aktów oskarżenia włącznie.
Wraz z nowelizacją wspomnianego aktu zmieniono szereg zasad przeprowadzania przez IOŚ kontroli – zarówno planowych, jak i pozaplanowych, co bezpośrednio wpłynęło na sytuację podmiotów kontrolowanych, w tym zwłaszcza przedsiębiorców. Celem wprowadzonych zmian – jak wskazano w uzasadnieniu do omawianej nowelizacji – miało być m.in. „skuteczne prowadzenie kontroli w zakresie korzystania ze środowiska oraz wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez wyeliminowanie szarej strefy w gospodarce odpadami”. Zdaniem autorów ubiegłorocznej noweli, „wzmocnienie potencjału kontrolnego poprzez wyposażenie IOŚ w bardziej skuteczne instrumenty prawne i techniczne, możliwe do zastosowania podczas kontroli, rozszerzenie uprawnień inspektora IOŚ oraz zwiększenie wysokości kar pieniężnych, będzie zwiększało efektywność przeprowadzanych kontroli, również w obszarze nielegalnych działań w gospodarowaniu odpadami”.
Poprzez wprowadzenie omawianych zmian, ustawodawca chciał ponadto osiągnąć skutek w postaci wzmocnienia kadrowego Inspekcji, w celu skutecznego wykonywania zwiększonej liczby kontroli wynikających m.in. z wpływających do IOŚ interwencji i wniosków, w tym przeciwdziałania „szarej strefie” w gospodarowaniu odpadami oraz prowadzenia innych działań, w sytuacji powzięcia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przeciwko środowisku. Wprowadzone zmiany mają umożliwić podjęcie kontroli interwencyjnych przez inspektorów ochrony środowiska, bez wcześniejszego zawiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia, a także innych czynności poza trybem kontrolnym, z wykorzystaniem instrumentów prawnych i technicznych na potrzeby postępowania administracyjnego, polegających m.in. na obserwowaniu i rejestrowaniu przy użyciu środków technicznych.
Z punktu widzenia funkcjonowania przedsiębiorcy, w zakresie, w jakim – w ramach prowadzonej działalności gospodarczej – korzysta on ze środowiska (w rozumieniu Prawa ochrony środowiska) i ma podlegać kontroli, nie bez znaczenia są zmiany, które upoważniają IOŚ do prowadzenia kontroli planowych i pozaplanowych, w tym zwłaszcza interwencyjnych (art. 9 ust. 1 u.o.i.ś.).
Te pierwsze planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska, i ustala w planach kontroli. Kontrole pozaplanowe są przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem, oraz kontrole interwencyjne (art. 9 ust. 1b u.i.o.ś.).
Kontrole interwencyjne ustawodawca zdefiniował jako kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (art. 9 ust. 1c u.o.i.ś.).
Interwencyjne kontrole IOŚ – jaka forma zgłoszenia?
Zwłaszcza w odniesieniu do kontroli interwencyjnych, których liczba w ostatnim czasie stale wzrasta, należy zauważyć, że ustawodawca nie sprecyzował, w jakiej formie powinny być składane wspominane powyżej skargi bądź wnioski, oraz czy każdorazowo – w wyniku ich złożenia – organ jest zobowiązany wszczynać i prowadzić kontrolę interwencyjną. Interpretując powyższe regulacje, słusznym będzie założenie, że skargi i interwencje powinny mieć formę pisemną, a te zgłaszane np. ustnie, przynajmniej powinny zostać utrwalone w formie notatki służbowej. Pozwoli to unikać niepotrzebnych zarzutów o potencjalne nadużycia ze strony organów Inspekcji, polegające na wszczynaniu kontroli interwencyjnej wobec przedsiębiorcy, w oparciu o np. nieistniejący „donos”, a przedsiębiorcy umożliwi weryfikację faktu złożenia takiej skargi i możliwości odpierania potencjalnych zarzutów.
Podobne założenia przyjmuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska (GIOŚ), wskazując, że najlepszą formą zgłaszania nieprawidłowości związanych z ochroną środowiska jest napisanie pisma do właściwego miejscowo inspektora ochrony środowiska lub wysłanie e-maila zawierającego dane osobowe zgłaszającego1. Nawet w przypadku interwencji osobistej w siedzibie organu GIOŚ mówi o złożeniu skargi lub interwencji na piśmie. Jako rozwiązanie alternatywne przyjmuje się kontakt ze wskazanym pracownikiem organu, który zobowiązany jest do spisania notatki służbowej co do przedmiotu problemu i podmiotu, którego problem ten dotyczy. Rozwiązanie takie należy uznać za słuszne, chociażby ze względu na konieczność ochrony interesu prawnego podmiotu, który docelowo ma zostać poddany kontroli. Nie można bowiem pozbawić go możliwości ustosunkowania się do treści złożonej skargi i stawianych zarzutów, a co się z tym wiąże – ochrony własnych interesów.
Wobec pojawiających się w praktyce wątpliwości co do tego, czy organ w każdym przypadku skargi czy interwencji zobowiązany jest do podjęcia interwencyjnej kontroli, należy uznać, że ustawodawca pozostawił to uznaniu IOŚ. W zależności zatem od treści i zakresu skargi, to od organu będzie zależało, czy interwencję podejmie każdorazowo po przyjęciu zgłoszenia, czy też w określonym przypadku uzna przeprowadzenie kontroli za bezcelowe.
Uprawnienia kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska, czyli co wolno inspektorom?
Zgodnie z postanowieniami ustawy, przy kontroli zarówno planowej, jak i pozaplanowej, w tym interwencyjnej w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, inspektor uprawniony jest m.in. do wstępu przez całą dobę z niezbędnym sprzętem na teren nieruchomości, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza, do środków transportu, a także na teren niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Kontrolujący może także przeprowadzić niezbędne pomiary i badania, w tym pobierać próbki, żądać wstrzymania ruchu lub uruchomienia instalacji, pisemnych lub ustnych informacji, wzywać i przesłuchiwać osoby w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, oceniać sposób eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu, czy też określać skład morfologiczny odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką (art. 9 ust. 2 u.i.o.ś.).
Wskazując w tym miejscu na odrębności, jakie zachodzą między kontrolą planową a kontrolami pozaplanowymi, w tym zwłaszcza interwencyjnymi, z punktu widzenia przedsiębiorcy, wskazać należy, iż – co do zasady – kontrolę podmiotów wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. DzU z 2019 r., poz. 1292 – PrPrzed).
Ochrona interesów przedsiębiorcy w trakcie kontroli planowej
Przepis ten dotyczy wyłącznie kontroli planowych. Na gruncie regulacji wspomnianego rozdziału 5 PrPrzed, oznacza to, że podmiotowi kontrolowanemu w trybie kontroli planowej przysługuje szeroka gama gwarancji prawnych, mających na celu przede wszystkim ochronę jego interesów.
W myśl art. 47 ust. 1 PrPrzed, kontrola taka jest, co do zasady, planowana i przeprowadzana dopiero po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto obowiązkiem organu kontrolującego jest zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Co więcej, ustawodawca nakłada na organ obowiązek wszczęcia kontroli nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni i nie później niż przed upływem 30 dni od daty doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Przekroczenie wskazanych terminów wymaga ponownego zawiadomienia przedsiębiorcy.
Zgodnie z art. 50 PrPrzed, czynności kontrolne wykonywane są w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, chyba że zachodzi któryś z wyjątków przewidzianych ustawą. Kontrola przeprowadzana jest w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej, w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Wszelkie odstępstwa od tej reguły są dozwolone jedynie za zgodą przedsiębiorcy (art. 50 PrPrzed). Istotnym jest także, że – co do zasady – nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, a organ kontroli nie przeprowadza jej, gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ.
Kontrole pozaplanowe bez ustawowych gwarancji dla przedsiębiorców
Omówione powyżej gwarancje przysługujące przedsiębiorcy przy przeprowadzaniu kontroli planowej podlegają ustawowemu wyłączeniu, w odniesieniu do przeprowadzania kontroli pozaplanowych, w tym interwencyjnych (art. 9a ust. 2 u.o.i.ś.). Oznacza to, że przedsiębiorca, którego działalność objęto zakresem kontroli interwencyjnej, pozbawiony jest ww. udogodnień i przysługujących mu w toku kontroli uprawnień. Przed podjęciem kontroli pozaplanowej organ nie ma bowiem obowiązku dokonywać wstępnej analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa. Może on nie tylko przeprowadzić kontrolę, bez uprzedniego zawiadomienia o tym przedsiębiorcy, ale również uczynić to pod jego nieobecność, bez ograniczenia czasowego. Kontrolujący może także prowadzić działania kontrolne o każdej porze dnia i nocy. Co więcej, dozwolone jest przeprowadzenie kontroli w sytuacji, kiedy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ.
W pozostałym zakresie do kontroli pozaplanowej przedsiębiorcy znajdować będą reguły wynikające z rozdziału 5 PrPrzed, za wyjątkiem kontroli prowadzonej przez IOŚ w zakresie gospodarki odpadami. W tym obszarze bowiem PrPrzed całkowicie wyłącza stosowanie zasad prowadzenia kontroli przedsiębiorcy z regulacji Rozdziału 5 PrPrzed, co oznacza, że zastosowanie w tym zakresie znajdować będą reguły określone m.in. w u.i.o.ś. (art. 65 PrPrzed).
Uprawnienia kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska w gospodarce odpadami
Pozostając w tematyce kontroli IOŚ dotyczącej gospodarki odpadami, wspomnieć wypada, że Ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU poz. 1579) po raz kolejny znowelizowano m.in. Ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. DzU z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.). Spośród szeregu wprowadzonych zmian doprecyzowano m.in. regulacje wprowadzone nowelą we wrześniu 2018 r., odnoszące się do nałożenia na prowadzących zbieranie lub/i przetwarzanie odpadów wprowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów. W uzasadnieniu do projektu tej zmiany wskazano, że system ma dotyczyć „głównie pilnych kontroli interwencyjnych przeprowadzanych w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. W takich przypadkach wojewódzki inspektor ochrony środowiska będzie mógł podjąć czynności m.in. polegające na obserwowaniu i rejestrowaniu obrazu zdarzeń przy użyciu środków technicznych wizyjnego systemu kontroli”.
Wizyjny monitoring odpadów w czasie rzeczywistym a kontrole IOŚ
Według nowego art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach, w przypadku magazynowania lub składowania odpadów palnych (tj. paliwa alternatywnego oraz odpadów przeznaczonych bezpośrednio do produkcji takiego paliwa, papieru oraz tektury, tekstyliów, odpadów wielkogabarytowych, z wyłączeniem odpadów metali, tworzyw sztucznych, w tym folii, oraz opon i innych odpadów z gumy, drewna i odpadów drewnopodobnych, odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, z wyłączeniem odpadów pochodzących z termicznego przetwarzania odpadów, odpadów wielomateriałowych złożonych z: papieru oraz tektury, tekstyliów, tworzyw sztucznych – w tym folii oraz opon i innych odpadów z gumy, a wreszcie drewna i odpadów drewnopodobnych) ich posiadacz obowiązany do uzyskania określonego rodzaju zezwoleń na zbieranie lub na przetwarzanie odpadów, prowadzący ich magazynowanie lub zarządzający składowiskiem odpadów zapewniać ma wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (WIOŚ), właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów, dostępność z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny.
Zgodnie z nową regulacją, IOŚ wykorzystuje dostęp do rejestrowanego obrazu w czasie rzeczywistym w przypadku prowadzenia kontroli planowych i pozaplanowych, a także w sytuacji powzięcia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku, wskazanego w kodeksie karnym (tj. w art. 182 – zanieczyszczenie środowiska w znacznych rozmiarach, art. 183 – nieodpowiednie postępowanie z odpadami oraz art. 186 – brak dbałości o urządzenia kontrolne), albo wykroczeń wskazanych w kodeksie wykroczeń (art. 154 §2 – wyrzucenie na nienależący do danej osoby grunt polny kamieni, śmieci, padliny lub innych nieczystości) i ustawie o Inspekcji Środowiska (art. 10b ust. 1 pkt. 1-15).
Z powyższego wynika, że WIOŚ ma dostęp do rejestrowanego obrazu w czasie rzeczywistym wyłącznie w ściśle przewidzianych ustawą przypadkach. Organ nie może korzystać z przyznanych mu uprawnień w sposób dowolny, a wprowadzony ww. nowelizacją katalog sytuacji, w których WIOŚ może uzyskać dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym, ma charakter zamknięty i nie może być rozszerzany na inne, aniżeli wskazane, stany faktyczne.
Z monitoringu wizyjnego IOŚ możne skorzystać dopiero po wszczęciu kontroli
Jest to istotne, z punktu widzenia podmiotu kontrolowanego, który np. zaskoczony obecnością inspektora IOŚ na terenie zakładu zadaje pytanie o konieczność takiej wizyty, przy posiadanej przez organ możliwości dostępu do wizyjnego systemu kontroli w trybie on-line. Z punktu widzenia omawianych regulacji, należy wskazać, że dopiero wszczęcie kontroli, zarówno planowej, jak i interwencyjnej zakładu poprzez osobistą, niezapowiedzianą wizytę inspektorów IOŚ, pozwala na wykorzystanie przez organ posiadanego hasła i loginu do teleinformatycznego systemu monitoringu miejsca magazynowania odpadów, mających charakter odpadów palnych (zgodnie z art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach). Trzeba też pamiętać, że przedmiotem np. kontroli interwencyjnej IOŚ w zakresie gospodarki odpadami mogą być nie tylko kwestie związane z prowadzeniem procesów magazynowania odpadów, ale także innych obszarów dotyczących gospodarki odpadami, co do których IOŚ nie posiada możliwości bieżącego wglądu w prowadzoną działalność. Należy też mieć na uwadze, że przysługujące IOŚ uprawnienia kontrole, określone w u.i.o.ś. czy w ustawie o odpadach, wzajemnie się uzupełniają.
Kontrole IOŚ – kara za uniemożliwienie bądź utrudnianie działań
W odniesieniu do omawianych zagadnień, kontrolowany przez IOŚ przedsiębiorca musi także pamiętać, że – począwszy od września 2018 r. – uniemożliwienie organowi IOŚ przeprowadzenia kontroli albo utrudnianie tych działań podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 tys. do 100 tys. zł, wymierzanej przez organ IOŚ, w drodze decyzji administracyjnej.
Źródło:
fot. sozosfera.pl
Artykuł powstał w ramach współpracy z Kancelarią Prawną Dr Krystian Ziemski & Partners
 |
 |
 |
 |
