Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), na wniosek skierowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich, wydał uchwałę, w której rozwiał rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych związane ze stosowaniem art. 189f Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) na tle administracyjnych kar pieniężnych, nakładanych na podstawie Rozdziału 4d Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.).
Kiedy organ może odstąpić od nakładania administracyjnych kar pieniężnych?
Artykuł 189f §1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Z kolei art. 189f §2 k.p.a. stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione w §1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Administracyjne kary pieniężne, naliczane na podstawie u.c.p.g., dotyczą zarówno jednostek samorządu terytorialnego, jak i przedsiębiorców realizujących obowiązki w zakresie gospodarki odpadami. W praktyce pojawiły się istotne wątpliwości co do tego, czy możliwe jest stosowanie do naliczania tych kar art. 189f k.p.a. Przepis ten przewiduje odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. W judykaturze obecne były dwa, całkowicie przeciwstawne poglądy na ten temat.
Rozbieżności w orzecznictwie w sprawie nakładania administracyjnych kar pieniężnych
Rzecznik Praw Obywatelskich, który wystąpił z wnioskiem do NSA o wydanie uchwały, wskazał na te dwie, wyraźne tendencje w orzecznictwie, które wzajemnie się wykluczały.
Jedna z nich, reprezentowana m.in. przez wyrok NSA z 7 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1557/20), stała na stanowisku, że przepisy u.c.p.g. częściowo regulują kwestie wymienione w dziale IVa k.p.a. (przewidującym „ulgi” w nakładaniu kar), w związku z czym tych przepisów k.p.a. nie należy stosować na gruncie u.c.p.g. Linia ta była zdecydowanie niekorzystna – z punktu widzenia karanych.
Z kolei druga linia orzecznicza, korzystna dla podmiotów, na które nakładane były kary z u.c.p.g., stała na stanowisku, że art. 189f k.p.a. należy stosować również w takich przypadkach.
Przykładowo, w wyroku NSA z 10 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSK 3509/19), Sąd wskazał, że zawarcie w ustawie szczególnej (tu: u.c.p.g.) regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189a §2 k.p.a. (czyli np. przesłanek wymiaru kary) nie oznacza, że automatycznie brakować będzie możliwości stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189a §2 k.p.a. – jeśli ustawa szczególna ich nie reguluje. Skoro więc miarkowanie kar administracyjnych, nakładanych w oparciu o u.c.p.g., zostało zawarte w tej ustawie szczególnej, to w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Jednakże okoliczność ta nie stanowi przesłanki negatywnej do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Instytucje te bowiem nie zostały uregulowane w u.c.p.g. ani w dziale III Ordynacji podatkowej (do której przepisy u.c.p.g. również się odnoszą).
W związku z istnieniem tak rozbieżnych linii orzeczniczych, NSA postanowił podjąć uchwałę, w celu ich wyjaśnienia.
Uchwała NSA w sprawie administracyjnych kar pieniężnych
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21) orzekł, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a.
W podjętej uchwale NSA zwrócił uwagę na intencje, jakie przyświecały prawodawcy, który wprowadził przepisy działu IVa k.p.a. (w którym znajduje się art. 189f k.p.a.). Ustawodawcy zależało, aby przepisy te miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych. W ocenie Sądu, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają. Stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a §2 k.p.a. (a więc przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od jej nałożenia lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej kary i udzielania ulg w jej wykonaniu). W tym zakresie widać, że NSA oparł się na swoim wcześniejszym orzeczeniu z 10 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSK 3509/19).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w k.p.a., a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy te mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa (co stanowi argument natury systemowej).
Nakładając na siebie przepisy Rozdziału 4d u.c.p.g. z art. 189f k.p.a., NSA zwrócił uwagę, że żaden z przepisów u.c.p.g. i Ordynacji podatkowej nie określa przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej odnosi się do stosowania jej przepisów do kary pieniężnej, a więc kary już nałożonej, a nie do etapu przed jej nałożeniem.
Co więcej, art. 189f k.p.a. nie różnicuje administracyjnych kar pieniężnych (kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno), w związku z tym przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych wskazanych w Rozdziale 4d u.c.p.g.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, NSA stwierdził, że art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d u.c.p.g. o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Skutki uchwały NSA
Co oczywiste, uchwała NSA powinna wyeliminować rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, powstałych na tle stosowania art. 189f k.p.a. do kar administracyjnych, regulowanych przepisami u.c.p.g.
Obecnie nie powinno budzić wątpliwości, że organy sięgające po instrument administracyjnych kar pieniężnych powinny zbadać, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. To z kolei powinno być punktem zaczepienia dla karanych – jako element obrony przed nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej.
fot. na otwarcie sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)
Artykuł opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią ORSO
