Przetwarzanie odpadów

Stwierdzenie nieważności zezwolenia na przetwarzanie odpadów niezgodnego ze „starą” decyzją środowiskową

Zezwolenie na przetwarzanie odpadów w większości przypadków wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Zezwolenie musi być zgodne z taką decyzją. A co w przypadku, gdy zezwolenie na przetwarzanie odpadów dość istotnie odbiega od jednego z parametrów określonych w decyzji środowiskowej? Na przykład jeśli decyzja środowiskowa zakładała maksymalną moc przerobową instalacji na poziomie 30 tys. Mg odpadów na rok, a w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów wpisano… 100 tys. Mg/rok! Sprzeczność jest tu ewidentna.

Organ wydający zezwolenie na etapie jego aktualizacji (dostosowania do nowelizacji ustawy o odpadach z 2018 r.) doszedł do wniosku, że zezwolenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzanie jego nieważności. Sprawa wydawała się beznadziejna. Istniało jednak pewne „ale” – zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydano na podstawie „starej” decyzji środowiskowej z 2008 r. I to uchroniło przedsiębiorcę od utraty decyzji, ponieważ Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

„Stara” decyzja środowiskowa – czyli jaka?

Wspomniana decyzja środowiskowa została wydana w oparciu o Ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. DzU z 2008 r. nr 25, poz. 150 – P.o.ś.), czyli „pod rządami” przepisów obowiązujących przed wejściem w życie Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. DzU z 2013 r. poz. 1235, ze zm.). Z kolei zezwolenie na przetwarzanie odpadów było wydane w momencie obowiązywania drugiej z ww. ustaw.

Warto przy tym zaznaczyć, że obrocie prawnym istnieje jeszcze sporo zezwoleń opartych na „starych” decyzjach środowiskowych.

Ocena tej sprawy wymagała analizy regulacji prawnych z różnych okresów, w tym przepisów przejściowych odnoszących się do tzw. starych decyzji środowiskowych (wydanych na gruncie ustawy P.o.ś.). Tymczasem organ, który zawnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji, nie przeprowadził takiej analizy.

Decyzja środowiskowa wydawana na podstawie P.o.ś.

W art. 46 ust. 4 ustawy P.o.ś. zawarto katalog decyzji, których wydanie musiało być poprzedzone decyzją środowiskową. Wśród nich nie było zezwolenia na przetwarzanie odpadów ani pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Były to w większości decyzje „budowlane” i pod kątem takich właśnie decyzji w tamtym okresie wydawane były decyzje środowiskowe.

Innymi słowy, celem wydania decyzji środowiskowej nie było dokładne określenie sposobu przetwarzania odpadów w instalacji (warunków przetwarzania wraz z podaniem kodów odpadów, ich ilości, technologii itp.), a wskazanie warunków realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia jego budowy. Nawet jeśli w decyzji środowiskowej zamieszczono zapisy odnoszące się stricte do przetwarzania odpadów, to na późniejszym etapie uzyskiwania zezwolenia odpadowego nie były one wiążące. Potwierdza to brzmienie art. 56 ust. 9 ustawy P.o.ś., zgodnie z którym „decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję, o której mowa w art. 46 ust. 4, oraz organ przyjmujący zgłoszenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4a”. Przepis ten nie przewidywał związania decyzją środowiskową organów wydających inne decyzje (np. zezwolenia na przetwarzanie odpadów).

Decyzja środowiskowa według nowych zasad

Przytoczone wyżej przepisy zostały uchylone na rzecz nowej ustawy – wspomnianej już ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Pierwotnie w katalogu decyzji, które muszą być poprzedzone decyzją środowiskową, nie było zezwolenia na przetwarzanie odpadów (katalog z art. 72 ust. 1 ustawy z 2008 r.). Ten obowiązek dodano później.

Analizowane zezwolenie zostało wydane w czasie obowiązywania ustawy P.o.ś. (według t.j. DzU z 2013 r., poz. 1232), ustawy o odpadach (według DzU z 2013 r., poz. 21) oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (według t.j. DzU z 2013 r., poz. 1235).

W ustawie o odpadach w tamtym okresie obowiązywał już art. 42 ust. 4 w brzmieniu: „Do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana”. Z kolei według art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o ocenach oddziaływania, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Dalej, zgodnie z art. 86 tej ustawy, „decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1” (przepis wg brzmienia z daty wydawania „spornego” zezwolenia).

Przepisy przejściowe dotyczące starych decyzji środowiskowych

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na art. 155 ustawy o ocenach oddziaływania, który obowiązuje od początku wejścia w życie tej ustawy. Odnosi się on do „starych” decyzji środowiskowych, wydanych na podstawie ustawy P.o.ś. Zgodnie z jego brzmieniem, „przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych”.

Najważniejszym elementem tego przepisu jest to, że decyzje środowiskowe wydane przed wejściem w życie ustawy o ocenach oddziaływania, zachowują swoją moc. W konsekwencji podmiot zobowiązany do uzyskania decyzji środowiskowej nie musiał ponownie składać wniosku o wydanie takiej decyzji tylko dlatego, że zmieniła się podstawa prawna.

Jednocześnie odnotowania wymaga również to, że – zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z 3 października 2008 r. o ocenach oddziaływania na środowisko – ten akt prawny określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocen oddziaływania na środowisko.

Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 20 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 959/16) wynika, że przepisy tej ustawy w zakresie oceny oddziaływania na środowisko stosuje się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych w okresie jej obowiązywania. „Przepisy tej ustawy nie odnoszą się natomiast do wydanych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, których prawidłowość można oceniać jedynie na podstawie przepisów obowiązujących w chwili ich wydawania. Wprowadzenie nowych zasad oceny tych decyzji wymagałoby wprowadzenia jednoznacznego przepisu do u.o.ś., że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów podlegają ocenie według przepisów nowej ustawy”.

Z kolei jedną z regulacji odnoszących się do decyzji środowiskowych jest art. 86 ustawy o ocenach oddziaływania, który wymaga, by decyzja następcza (np. zezwolenie na przetwarzanie) była zgodna z decyzją środowiskową.

Zgodnie z powyższą wytyczną NSA, przepis ten nie znajdzie zastosowania do decyzji środowiskowych wydanych na podstawie starych przepisów. W związku z tym „stara” decyzja środowiskowa nie wiąże organu wydającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

Decyzje następcze dla przedsięwzięć regulowanych „starymi” decyzjami środowiskowymi powinny podlegać ocenie, z punktu widzenia art. 56 ust. 9 ustawy P.o.ś., który przewidywał związanie decyzją środowiskową wyłącznie te organy, które wydają decyzje wymienione w art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, wśród których nie było zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Z uwagi na powyższe, w analizowanej sprawie nie było możliwości powoływania się na naruszenie art. 86 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, a – według organu I instancji – ten właśnie przepis naruszało badane zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Zastosowanie znajdował tu dawny art. 56 ust. 9 ustawy P.o.ś. Zezwolenie na przetwarzanie odpadów nie było więc wadliwe.

Przesłanki nieważności decyzji administracyjnej

Za brakiem stwierdzenia nieważności przemawiały także inne względy.

Przy założeniu, że zezwolenie rzeczywiście obarczone było wadą polegającą na naruszeniu art. 86 ustawy o ocenach oddziaływania (przejawiającym się w niezgodności tej decyzji z decyzją środowiskową), wadliwość ta nie była rażąca. Natomiast tylko naruszenie prawa o charakterze rażącym pozwala na stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Co przemawia za „rażącym naruszeniem prawa”?

Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną „z rażącym naruszeniem prawa” tylko wówczas, gdy łącznie spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Po drugie, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa. Po trzecie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, są niemożliwe do zaakceptowania, z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że postępowanie na podstawie art. 156 §1 k.p.a. jest prowadzone nadzwyczajnym trybem i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony. Organ powinien również określić, dlaczego dane naruszenie ocenił jako rażące, czyli przede wszystkim oczywiste.

Oczywistość naruszenia prawa

W przypadku sprzeczności zezwolenia na przetwarzanie odpadów ze starą decyzją środowiskową, nawet jeśli była ona widoczna od razu, nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa – z uwagi na opisywane wyżej okoliczności. Fakt zmieniających się przepisów prawnych oraz przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niejasne związki między tymi regulacjami komplikują stan prawny, a co za tym idzie – także ocenę prawidłowości wydanej decyzji. W takim przypadku naruszenie prawa nie jest wyraźne i oczywiste, co uniemożliwiło stwierdzenie nieważności decyzji. W opisywanej sprawie stanowisko to potwierdził organ II instalacji (minister).

Organ wskazał, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżne interpretacje, to wybór jednej z nich nie może być poczytywany jako rażące naruszenie prawa. Tam, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumcji (przyporządkowanie stanu faktycznego pod ogólną normę prawną – przyp. red.) do określonego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, a co za tym idzie – nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

Mając powyższe na uwadze, sprzeczność zezwolenia na przetwarzanie odpadów ze starą decyzją środowiskową nie prowadzi do prostego wniosku, że zezwolenie obarczone jest wadą prawną, skutkującą jego nieważnością. W takim przypadku nie można mówić o takim automatyzmie, a sprawa wymaga głębszej analizy.

fot. sozosfera.pl (zdjęcie ilustracyjne)

Artykuł został opublikowany w ramach współpracy z Kancelarią Radcy Prawnego Dominiki Nosal

Kancelria Radcy Prawnego Dominika Nosal
Dominika Nosal

Dominika Nosal

radca prawny, właściciel kancelarii środowiskowej. Doradza głównie przedstawicielom branży powiązanych z ochroną środowiska, gospodarką odpadami oraz gospodarką wodnościekową. Jest autorem wielu artykułów z dziedziny ochrony środowiska publikowanych na łamach czasopism związanych z tą tematyką. Autorka bloga tematycznego na stronie firmowej www.kancelarianosal.pl. e-mail: d.nosal@kancelarianosal.pl

reklama

reklama

partner merytoryczny

reklama

reklama

reklama