Przedłużające się w urzędach marszałkowskich prace nad aktualizacją wojewódzkich planów gospodarki odpadami (WPGO), choć nie zmniejszają tempa, zdają się jednak nie mieć końca. Pomimo że – zgodnie z Ustawą z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2015 r. poz. 122) – sejmiki województw miały teoretycznie czas na zaktualizowanie i uchwalenie tych dokumentów (oraz uchwał wykonawczych) do końca czerwca ubiegłego roku, sytuacja w tym zakresie kształtowała się bardzo różnie. Występujący w szeregu przypadkach poślizg najczęściej tłumaczono opóźniającym się przyjęciem Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022, od którego zależne są postanowienia i cele przyjmowane w jego wojewódzkich odpowiednikach.
Dotychczas nowe plany gospodarki odpadami przyjęto w dziewięciu województwach, z czego w stosunku do dwóch WPGO (w mazowieckim i świętokrzyskim) organ nadzoru wydał rozstrzygnięcia nadzorcze. Rozstrzygnięcie nadzorze wobec WPGO dla woj. świętokrzyskiego zostało uchylone przez sąd administracyjny wyrokiem o sygn. II SA/Kr 915/16.
Plan bezskuteczny
Biorąc pod uwagę fakt, że cały czas trwają prace nad WPGO, wciąż otwartą pozostaje kwestia badania legalności kolejnych, przyjmowanych przez sejmiki rozwiązań przez organy nadzorcze, a w razie skutecznej skargi – także przez sądy administracyjne. Nie można dziś zapewnić, że WPGO dla Mazowsza będzie ostatnim, co do którego stwierdzona została nieważność w toku kontroli legalności. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z 26 stycznia 2017 r. (LEX-I.4131.15.2017) Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego w sprawie WPGO 2022 dla województwa mazowieckiego w całości. Na powyższe rozstrzygnięcie Sejmik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co nie zmienia jednak faktu, że nowy Plan dla tego województwa jest bezskuteczny. Należy w tym miejscu wskazać, że ewentualne kwestionowanie kolejnych WPGO w kraju spowoduje, że mimo ich uchwalenia nie będą obowiązywały, co nie pozostanie bez wpływu na obowiązujący system gospodarki odpadami (o konsekwencjach braku uchwalenia nowych wojewódzkich planów dla funkcjonowania systemów gospodarki odpadami można przeczytać w artykule pt. „Przedłużają się prace nad WPGO. Jakie będą konsekwencje braku ich aktualizacji?” autorstwa Macieja Kiełbusa).
Wstrzymanie wykonania uchwały
W świetle Ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. DzU z 2016 r. poz. 486), organem nadzoru nad działalnością organów samorządu województwa jest m.in. wojewoda, który to sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia legalności (zgodności działania z obowiązującym prawem) – art. 78 i 79 tej ustawy.
Stwierdzenie nieważności uchwały uznaje się za podstawowy środek nadzorczy typu korygującego, o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym, stosowany przez organy nadzoru nad wykonywaniem zadań przez jednostki samorządu terytorialnego, przy czym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest jej istotna sprzeczność z obowiązującym prawem1.
Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Szczególną uwagę poświęcić trzeba art. 82a ust. 1, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu samorządu województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z punktu widzenia przywołanego przepisu, oznacza to, że do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do określonej uchwały, postanowienia w niej zawarte nie wywołują skutków prawnych, zarówno w zakresie uprawnień, jak i obowiązków z niej wynikających. W przedmiotowym obszarze wskazuje się m.in., że „skutkiem prawnym wstrzymania mocy uchwały jest niedopuszczalność podejmowania na jej podstawie działań; /…/”2.
Po uzyskaniu przez rozstrzygnięcie nadzorcze waloru prawomocności, tj. wówczas, kiedy bezskutecznie upłynie termin na jego zaskarżenie przez sejmik województwa do sądu administracyjnego bądź też kiedy w rezultacie rozpoznania, złożonej przez sejmik, skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny prawomocnie potwierdzi jego legalność, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu, tj. w ogóle eliminuje uchwałę (WPGO) z obrotu prawnego.
Podobnie niniejsza kwestia prezentuje się w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały sejmiku województwa przez sąd administracyjny. Zakładając, że skarga na uchwałę w sprawie WPGO zostanie skutecznie wniesiona, tj. skarżący wylegitymuje się wymaganą w sprawie legitymacją skargową (na ten temat patrz artykuł: J. Kostrzewskiej „Skarga na wojewódzki plan gospodarki odpadami”, https://sozosfera.pl/prawo/skarga-na-wojewodzki-plan-gospodarki-odpadami) bądź skarga zostanie wniesiona przez wojewodę lub prokuratora, którzy legitymacji skargowej wykazywać przed sądem nie muszą, sąd będzie zobligowany zbadać legalność postanowień samego Planu. Uznając, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem, sąd stwierdzi jej nieważność (w całości lub w części), w trybie art. 147 §1 Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. DzU z 2016 r. poz. 718, ze zm. – p.p.s.a.). Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę z mocy prawa wywoła wskutek w postaci wstrzymania wykonania uchwały do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowiłby inaczej (art. 152 §1 p.p.s.a.).
Pamiętać trzeba, że orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia zarówno wówczas, kiedy od wyroku sądu administracyjnego nie zostanie złożony środek zaskarżenia (skarga kasacyjna), jak i wtedy, gdy bezskutecznie upłynie ustawowy termin na złożenie skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 168 §1 p.p.s.a.).
Wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oznacza (analogicznie jak w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody), że nie wywołuje ona skutków prawnych, które z niej wynikają, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 18.05.2016 r., sygn. akt II OSK 1912/15). Jednym słowem, pomimo że dany akt został podjęty, w świetle prawa nie jest możliwe skuteczne powoływanie się przez jego adresatów na wynikające z niego postanowienia (uprawnienia lub obowiązki). Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie WPGO spowoduje, że zostanie ona w całości wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. na przeszłość, co stwarzać będzie stan, jakby nowe WPGO nie zostało w ogóle przyjęte.
Poważne skutki
Skutki wstrzymania wykonania uchwały w sprawie WPGO, a dalej prawomocnego wyeliminowania Planu z obrotu prawnego będą dla wielu podmiotów prowadzących instalacje bądź inwestorów planujących dopiero zaistnieć na rynku gospodarowania odpadami bardzo poważne. Nietrudno o przykład, jeśli brać pod uwagę tych prowadzących instalacje, dla których uwzględnienie instalacji w WPGO i w planie inwestycyjnym ma umożliwiać uzyskanie decyzji środowiskowej, pozwolenia na budowę czy pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, zgodnie z wymogiem z art. 38a Ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DzU z 2013 r. poz. 21, ze zm.). Wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie WPGO będzie oznaczało, że do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięć sądu lub organu nadzoru prowadzący (inwestor) nie będzie mógł skutecznie powoływać się na fakt uwzględnienia instalacji w Planie, gdyż taki zapis w istocie trzeba będzie traktować jako nieistniejący. Wobec niemożliwości otrzymania decyzji nietrudno o konkluzję, iż realizacja projektowanej inwestycji, w zgodzie z prawem, będzie zwyczajnie niemożliwa. Co więcej, konsekwencją nieuwzględnienia określonej instalacji w planie inwestycyjnym będzie niemożność finansowania inwestycji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach).
W kontekście powyższego, należy także zauważyć, iż wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie WPGO, jako powodujące, że uchwała nie wywołuje skutków prawnych, dotyczyć będzie wszelkich jej postanowień, w tym w zakresie uchylenia poprzedniej uchwały w sprawie WPGO. Skoro zatem nastąpi wstrzymanie wykonania także tych postanowień WPGO, należałoby stwierdzić, że w obrocie prawnym będą obowiązywały w dalszym ciągu wcześniejsze WPGO, podejmowane po wdrożeniu „reformy śmieciowej” jeszcze w 2012 r.
Prawomocne wyeliminowanie WPGO z obrotu prawnego, skutkujące – jak wskazano – powstaniem sytuacji jakby Plan nigdy nie został podjęty, będzie również powodowało, że funkcjonujący na terenie województwa system gospodarki odpadami będzie musiał się opierać na aktualnie obowiązującym WPGO z 2012 r. w każdym jego aspekcie. Stan taki będzie musiał się utrzymywać dopóty, dopóki organy samorządu województwa nie opracują i nie uchwalą ponownie WPGO, w zgodzie z obowiązującym prawem, co – jeśli brać pod uwagę obowiązek opiniowania WPGO i uzgadniania planu inwestycyjnego z Ministerstwem Środowiska – znowu potrwa.
W kontekście ryzyka powstawania sytuacji braku nowego WPGO, słusznie wskazuje się, że Ministerstwo Środowisko winno rozważyć przeprowadzenie prac analitycznych dotyczących konsekwencji ewentualnego kwestionowania WPGO w poszczególnych regionach na skutek działań organów nadzoru lub wskutek postępowań przed sądem administracyjnym, szczególnie w odniesieniu do wypełnienia warunków ex ante oraz wpływu braku Planu na toczące się postępowania3.
Pokorne oczekiwanie
Zarówno dla prowadzących instalacje podlegające wymaganej rozbudowie, jak i dla tych podmiotów, które dopiero zamierzają realizować inwestycje w zakresie powstania instalacji zagospodarowania odpadów, wyeliminowanie nowego WPGO z obrotu prawnego (wraz z załącznikiem w postaci planu inwestycyjnego) będzie stwarzało konieczność wstrzymania projektowanych działań oraz dalsze, rzec można, pokorne, oczekiwanie na kolejne przyjęcie Planu przez sejmik województwa.
Źródła:
- Chmielnicki P.: Komentarz do art. 82 ustawy o samorządzie województwa [w:] K. Bandarzewski i in. Komentarz do ustawy o samorządzie województwa. Warszawa 2005.
- Adamiak B.: Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej „Państwo i Prawo” 9/2002.
- Kiełbus M.: Przedłużają się prace nad WPGO. Jakie będą konsekwencje braku ich aktualizacji? portalkomunalny.pl
fot. na otwarcie sozosfera.pl
Partnerem merytorycznym portalu jest Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp.k. w Poznaniu 
